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Sviluppo sostenibile, cittadinanza attiva e comunità energetiche

Emanuele Cusa, Professore associato di diritto commerciale, Università degli Studi di Milano-Bicocca

Tema del presente scritto è la disciplina unionale delle comunità energetiche (composta dalla normativa delle comunità di energia rinnovabile contenuta nella direttiva 2018/2001/UE e dalla normativa delle comunità energetiche dei cittadini contenuta nella direttiva 2019/944/UE) e il suo recepimento ottimale nell’ordinamento italiano entro il 30 giugno 2021. Obiettivo del presente scritto è far emergere come l’Unione europea intenda trasformare il sistema energetico europeo non solo grazie alle nuove tecnologie e a una complessiva riforma del relativo diritto unionale (con tratti sia armonizzanti sia uniformanti), ma anche grazie alla cittadinanza attiva degli europei e al loro duplice ruolo di consumatori e di produttori di energia. In effetti, l’Unione europea e i suoi Stati membri scommettono sulla capacità dei cittadini europei – uniti in organizzazioni imprenditoriali con specifiche caratteristiche, attraverso le quali possa realizzarsi un’opportuna sussidiarietà orizzontale nel settore energetico – di condurre più celermente la nostra Europa verso uno sviluppo più sostenibile.

PAROLE CHIAVE: energie rinnovabili - modelli imprenditoriali - diritto europeo dell - prosumer

Sustainable development, active citizenship and energy communities

This article focuses on the EU law on energy communities (according to directive 2018/2001/EU to be transposed by 30 June 2021 and directive 2019/944/EU to be transposed by 31 December 2020) and its optimal transposition into Italian law. The aim of this paper is to highlight how the European Union intends to transform the European energy system not only thanks to new technologies and an overall reform of the EU energy law, but also thanks to the active citizenship of Europeans and their dual role as consumers and producers of energy. Indeed, the European Union and its Member States are betting on the ability of European citizens, united in specific business organizations (having as a primary purpose to provide environmental, economic or social community benefits for their shareholders or members or for the local areas where they operate, rather than financial profits), to lead our Europe faster towards more sustainable development.

Keywords: renewable energy – business models – prosumer – EU energy law

Sommario:

1. Premessa. - 2. L’Europa dell’energia: gli obiettivi per il 2030 e le strategie fino al 2050. - 3. Il ruolo dei consumatori attivi nel nuovo diritto unionale del­l’ener­gia. - 4. I prosumatori tra autoconsumo e comunità energetiche. - 5. I vantaggi derivanti dalle comunità energetiche secondo l’Unione europea. - 6. La disciplina dei due modelli unionali di comunità energetiche. - 6.1. Somiglianze tra i due modelli. - 6.2. Differenze tra i due modelli. - 6.2.1. I requisiti dei loro membri. - 6.2.2. Le loro attività. - 6.2.3. La loro struttura democratica. - 6.2.4. La titolarità degli impianti di produzione energetica. - 6.2.5. La presenza di una comunità territorialmente definita. - 7. La doverosa promozione in favore delle comunità di energia rinnovabile. - 8. Tempi e modi di recepimento del diritto unionale sulle comunità energetiche. - 9. Le comunità energetiche italiane tra modello base e modello agevolato. - 10. I tratti comuni delle comunità energetiche italiane. - 10.1. I possibili contratti istitutivi. - 10.2. Il loro carattere aperto. - 10.3. I loro scopi mutualistico e altruistico. - 11. Possibili promozioni delle comunità di energia rinnovabile italiane. - 12. Conclusioni. - NOTE


1. Premessa.

Tema del presente scritto è la disciplina unionale delle comunità energetiche e il suo recepimento ottimale nell’ordinamento italiano. Obiettivo del presente scritto è far emergere come l’Unione europea intenda trasformare il sistema energetico europeo non solo grazie alle nuove tecnologie e a una complessiva riforma del relativo diritto unionale (con tratti sia armonizzanti sia uniformanti), ma anche grazie alla cittadinanza attiva degli europei e al loro duplice ruolo di consumatori e di produttori di energia. In effetti, l’Unione europea e i suoi Stati membri scommettono sulla capacità dei cittadini europei – uniti in organizzazioni imprenditoriali con specifiche caratteristiche strutturali e funzionali, mediante le quali possa realizzarsi un’opportuna sussidiarietà orizzontale nel settore energetico – di condurre più celermente la nostra Europa verso uno sviluppo più sostenibile.

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2. L’Europa dell’energia: gli obiettivi per il 2030 e le strategie fino al 2050.

L’Unione europea, attualmente responsabile del 10% delle emissioni mondiali di gas a effetto serra, se fin dal 2009 si è prefissa di ridurre tali emissioni dell’80-95% entro il 2050 [1], nel 2020 dovrebbe approvare un regolamento che la vincolerà a ridurre a zero le predette emissioni entro il 2050 [2]. La prossima eliminazione dei gas in parola può realizzarsi, se l’azione del regolatore europeo si concentrerà soprattutto sul settore energetico europeo, atteso che nell’Unione l’energia prodotta e consumata è attualmente responsabile di oltre il 75% delle emissioni di gas a effetto serra [3]. Si capiscono allora le correlazioni tra i seguenti tre obiettivi, oggi vincolanti per l’Unione europea. Il primo. Ai sensi dell’art. 1 regolamento 2018/842/UE del 30 maggio 2018 (sulle riduzioni annuali vincolanti delle emissioni di gas serra a carico degli Stati membri dell’Unione nel periodo 2021-2030) l’Unione europea deve ridurre entro il 2030 le proprie emissioni di gas ad effetto serra del 30% rispetto alla stessa tipologia di emissione avutesi nel 2005. Il secondo. Ai sensi dell’art. 3.1 direttiva 2018/2001/UE dell’11 dicembre 2018 (sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili) è previsto che «la quota di energia da fonti rinnovabili nel consumo finale lordo di energia dell’Unione nel 2030 sia almeno pari al 32%» [4]. Il terzo. Ai sensi dell’art. 1.1 direttiva 2012/27/UE del 25 ottobre 2012 (sul­l’ef­ficienza energetica, come modificato dalla direttiva 2018/2002/UE del­l’11 dicembre 2018 e tenendo conto del considerando 6 di quest’ultima direttiva) l’efficienza energetica da raggiungere nel 2030 dall’Unione europea dovrà determinare una riduzione del consumo di energia (primaria e/o finale) [5] pari ad almeno il 32,5% rispetto alle proiezioni formulate nel 2007. Per consentire all’Unione europea di raggiungere questi tre obiettivi ciascuno Stato membro dell’Unione deve a sua volta raggiungere i corrispondenti propri obiettivi. Il conseguimento dei predetti obiettivi nazionali sarà monitorato e garantito at­traverso un complesso meccanismo, disciplinato nel regolamento 2018/1999/UE dell’11 dicembre 2018 (sulla governance dell’Unione dell’energia e del­l’azione per il clima); [continua ..]

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3. Il ruolo dei consumatori attivi nel nuovo diritto unionale del­l’ener­gia.

Da tempo l’Unione europea è convinta che gli obiettivi esposti nel precedente paragrafo siano raggiungibili, solo a condizione che le relative politiche dell’Unione e degli Stati membri riconoscano il ruolo fondamentale della partecipazione attiva delle persone (anche associate), nella loro duplice veste di cittadini e di consumatori [8], di seguito denominati consumatori energetici domestici (o consumatori domestici, nel mio pensiero corrispondenti agli utenti energetici bisognosi di una particolare tutela nei mercati energetici, tra i quali includo, al pari del legislatore italiano [9], gli imprenditori di piccole dimensioni), certamente diversi dai consumatori cosiddetti industriali (corrispondenti agli imprenditori di grosse dimensioni [10]), dei quali non mi occupo in questo saggio [11]. In effetti, fin dal 2015 si è parlato di un new deal per i consumatori di energia, incentrato su un maggior e più efficace potere decisionale da riconoscere a tali consumatori, mediante una migliore informazione, una maggior libertà negoziale, l’autoproduzione e l’autoconsumo (anche in forma collettiva) [12]. In questo modo, grazie al ruolo attivo e coordinato dei consumatori – da incentivare ad opera delle autorità pubbliche, le quali dovrebbero correlativamente abbandonare paternalistiche ma inefficienti soluzioni regolamentari [13] – sarà facilitata l’attuale transizione energetica verso un sistema più decentralizzato, più efficiente, più flessibile e perlopiù basato sulle energie prodotte da fonti rinnovabili. Un sistema energetico, quello futuro, nel quale cresceranno coloro i quali saranno contestualmente produttori e consumatori di energia (di seguito prosumatori, al posto del più usato termine anglosassone prosumers), in forma individuale o associata [14], i quali sono certamente da riconoscere e da promuovere (non necessariamente economicamente) in una logica di sana sussidiarietà orizzontale [15]. Il prossimo ruolo dei consumatori nel mercato energetico europeo trova finalmente un’articolata disciplina nei regolamenti e nelle direttive approvate dall’Unione europea tra il 2018 e il 2019, costituenti il cosiddetto pacchetto energia pulita (conosciuto in Europa prima come Winter Package e ora come Clean Energy Package) [16]. Con questo pacchetto si intende offrire ai [continua ..]

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4. I prosumatori tra autoconsumo e comunità energetiche.

La nuova disciplina unionale sui prosumatori, benché assai innovativa rispetto a quella precedente dell’Unione europea [21] e a quella vigente in Italia [22], è stata però concepita in modo ridondante e scoordinato: ridondante, poiché è contenuta in disposizioni spesso ripetitive e sparse in più provvedimenti; scoordinata, poiché le relative norme sono a volte contraddittorie, rendendone certamente difficile il recepimento nei singoli ordinamenti nazionali. La disciplina unionale dei prosumatori ruota attorno alle seguenti cinque definizioni: (i)    la definizione di “autoconsumatore di energia rinnovabile” di cui al­l’art. 2, punto 14), direttiva 2018/2001/UE, cioè “un cliente finale [non definito in questa direttiva, ma direi corrispondente al cliente finale di cui all’art. 2, punto 3), direttiva 2019/944/UE, cioè «il cliente che acquista energia elettrica per uso proprio»] che, operando in propri siti situati entro confini definiti o, se consentito da uno Stato membro, in altri siti, produce energia elettrica rinnovabile per il proprio consumo e può immagazzinare o vendere energia elettrica rinnovabile autoprodotta purché, per un autoconsumatore di energia rinnovabile diverso dai nuclei familiari, tali attività non costituiscano l’attività commerciale o professionale principale»; (ii)   la definizione di «autoconsumatori di energia rinnovabile che agiscono collettivamente» di cui all’art. 2, punto 15), direttiva 2018/2001/UE, cioè un «gruppo di almeno due autoconsumatori di energia rinnovabile che agiscono collettivamente ai sensi del punto 14) e si trovano nello stesso edificio o condominio»; (iii)  la definizione di «cliente attivo» di cui all’art. 2, punto 8), direttiva 2019/944/UE, cioè «un cliente finale o un gruppo di clienti finali consorziati che consuma o conserva l’energia elettrica prodotta nei propri locali situati all’interno di un’area delimitata o, se consentito da uno Stato membro, in altri locali, oppure vende l’energia elettrica autoprodotta o partecipa a meccanismi di flessibilità o di efficienza energetica, purché tali attività non costituiscano la principale attività commerciale o professionale»; (iv)  la [continua ..]

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5. I vantaggi derivanti dalle comunità energetiche secondo l’Unione europea.

Secondo il legislatore unionale le comunità energetiche sono da regolare e da promuovere nei singoli Stati membri in ragione dei seguenti sette vantaggi che apportano (operando già in Europa diverse centinaia di imprese sussumibili nei due modelli unionali di comunità energetiche) e apporteranno al mercato energetico europeo: (i)    le comunità energetiche, rispondono «ai bisogni e alle aspettative dei cittadini riguardo alle fonti energetiche, ai servizi e alla partecipazione loca­le», consentendo a costoro di prendere parte direttamente «alla produzione, al consumo o alla condivisione dell’energia», ma anche «al mercato dell’ener­gia elettrica» [32]; (ii)   le comunità energetiche sono chiamate a diventare strumenti efficaci di collaborazione tra pubblico e privato nel settore dell’energia [33]; esemplificando, si pensi alle possibili sinergie imprenditoriali tra una comunità energetica e una o più aziende speciali o società a controllo pubblico, oppure alle collaborazioni tra una comunità energetiche e uno o più enti pubblici territoriali, come comuni o comunità montane; grazie a queste collaborazioni si innova il sistema energetico europeo in modo più rapido, condiviso e partecipato, ottenendo sia un «notevole valore aggiunto in termini di accettazione delle energie rinnovabili a livello locale» [34] sia «l’accesso a capitali privati aggiuntivi» [35]; (iii)  le comunità energetiche sono capaci di «aumentare l’efficienza energetica delle famiglie e di contribuire a combattere la povertà energetica mediante la riduzione dei consumi e delle tariffe di fornitura» [36]; (iv)  le comunità energetiche garantiscono una pluralità (non solo dimensionale) di operatori economici nel settore energetico; grazie ad esse, in questo settore, potranno così operare non solo «operatori di grande taglia», ma anche PMI e produttori indipendenti dagli operatori di grande dimensione [37]; (v)   le comunità energetiche hanno un «impatto positivo sullo sviluppo a livello regionale e locale, sulle prospettive di esportazione, sulla coesione sociale e sulla creazione di posti di lavoro» a livello locale [38]; (vi)  le comunità [continua ..]

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6. La disciplina dei due modelli unionali di comunità energetiche.

A mio parere, comparando la disciplina della CER con quella della CEC, si trovano in queste due discipline profili normativi più uguali che diversi.

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6.1. Somiglianze tra i due modelli.

Di seguito elenco i sette profili che ritengo essere disciplinati in modo uguale per le comunità energetiche di diritto unionale. Il primo profilo. Le CER e le CEC corrispondono a un soggetto giuridico distinto dai loro componenti, come chiaramente prescrive l’incipit degli artt. 2, punto 16), direttiva 2018/2001/UE e 2, punto 11), direttiva 2019/944/UE. Il secondo profilo. Il diritto dell’Unione europea prescrive alle CEC e alle CER di perseguire sostanzialmente le stesse finalità. In effetti, pur con lievissime differenze lessicali, gli artt. 2, punto 16), lett. c), direttiva 2018/2001/UE e 2, punto 11), lett. b), direttiva 2019/944/UE, impongono ad entrambi questi modelli di comunità energetica l’osservanza del seguente scopo complesso, da perseguire in via almeno principale: fornire benefici ambientali, economici o sociali vuoi ai membri della comunità energetica vuoi al territorio e alla popolazione in cui opera tale comunità [41], piuttosto che profitti finanziari ai predetti membri. Dal che discende che una comunità energetica: (i) deve perseguire uno scopo mutualistico in favore dei propri membri ovvero, in aggiunta o in alternativa, uno scopo altruistico in favore del territorio e della popolazione in cui la stessa comunità opera [42]; (ii) non può avere come obiettivo principale il perseguimento dello scopo di lucro soggettivo (cioè la distribuzione dell’utile tra i membri della comunità), anche se può perseguire una limitata (accessoria) finalità lucrativa, ad esempio remunerando i fattori di produzione (come il denaro investito nella comunità energetica) attraverso una ridotta partecipazione agli utili prodotti dalla comunità [43]. Il terzo profilo. Le comunità energetiche devono essere organizzazioni completamente aperte. Il che si ricava dal combinato disposto, da un canto, degli artt. 2, punto 16), lett. a), 22.1, 22.4, lett. f), direttiva 2018/2001/UE e, dall’altro canto, dagli artt. 2, punto 11), lett. a), 16.1, lett. a) e b), 16.2, lett. a), direttiva 2019/944/UE. L’apertura in parola – come sarà approfondito in seguito [44] – è da intendersi sia in entrata, sia in uscita, benché il diritto di lasciare la comunità sia espressamente previsto solo per le CEC con l’art. 16.1, lett. b), direttiva 2019/944/UE. Il quarto profilo. Le [continua ..]

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6.2. Differenze tra i due modelli.

Occorre ora specificare i profili normativi che differenziano la disciplina delle CER da quella delle CEC. A mio parere, si possono individuare i seguenti cinque profili differenzianti che esaminerò analiticamente nei successivi paragrafi: (i) i requisiti dei loro membri; (ii) le loro attività energetiche; (iii) la loro struttura democratica; (iv) la titolarità degli impianti di produzione energetica; (v) la presenza di una comunità territorialmente definita.

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6.2.1. I requisiti dei loro membri.

Prima di esaminare i diversi requisiti che il diritto dell’Unione europea impone ai membri delle CER e delle CEC, propongo due premesse che reputo importanti. La prima premessa. Gli atti costitutivi delle comunità energetiche dovranno consentire l’accesso agli appartenenti di tutte le categorie di membri delle predette comunità, così come queste categorie sono state concepite dal diritto unionale e saranno illustrate in questo paragrafo. Solo in questo modo, infatti, le comunità energetiche rispetteranno il loro necessario carattere aperto. La seconda premessa. Le comunità energetiche dovranno avere come membri più persone fisiche qualificabili come consumatori energetici domestici (cioè quelli bisognosi di una particolare tutela nei mercati energetici [49]). Senza questi ultimi, infatti, non è integrata la fattispecie unionale di comunità energetica [50]. Dunque, i diritti nazionali degli Stati membri dovranno prevedere lo scioglimento della comunità energetica (o la trasformazione in altre forme di enti non qualificabili come comunità energetiche), qualora venga a man­care stabilmente nella relativa compagine un numero minimo (legislativamente fissato) di tali consumatori. In base alla direttiva 2018/2001/UE e alla direttiva 2019/944/UE i membri delle comunità energetiche devono appartenere a una o più delle seguenti tre categorie. Alla prima categoria di membri appartengono le persone fisiche, denominate in tali direttive «cittadini», «consumatori civili», «clienti civili», «clienti finali», «clienti domestici», anche «appartenenti a famiglie a basso reddito o vulnerabili». A mio parere, a questa categoria sono riconducibili tutte le persone fisiche qualificabili come «clienti civili» ex art. 2, punto 4), direttiva 2019/944/UE, cioè gli acquirenti di energia e di servizi energetici «per il pro­prio consumo domestico» [51]. Stante i considerando, gli scopi perseguiti e il tenore letterale delle due direttive in esame, ritengo possibile che gli Stati membri le recepiscano estendendo questa prima categoria ai consumatori domestici che siano enti di diritto privato e che non siano imprenditori per il diritto unionale [52]. Alla seconda categoria di membri appartengono le «autorità locali, comprese le [continua ..]

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6.2.2. Le loro attività.

Le CER si differenziano dalle CEC anche in base alle loro attività energetiche caratterizzanti. Le CEC devono esercitare attività aventi a oggetto l’energia elettrica prodotta da qualsiasi fonte. Ai sensi invece della definizione di energia rinnovabile contenuta nel­l’art. 2, punto 1), direttiva 2018/2001/UE [64], le CER devono esercitare attività aventi a oggetto i seguenti tassativi prodotti energetici: «energia proveniente da fonti rinnovabili non fossili, vale a dire energia eolica, solare (solare termico e fotovoltaico) e geotermica [65], energia dell’ambiente [66], e­ner­gia mareomotrice, del moto ondoso e altre forme di energia marina, energia idraulica, biomassa, gas di discarica, gas residuati dai processi di depurazione e biogas». Altra differenza tra CER e CEC è che le prime devono produrre energia da fonti rinnovabili, mentre le seconde possono non produrre energia, nemmeno quella elettrica [67]. A mio avviso, è ammissibile che le CER possano esercitare attività inerenti a prodotti energetici anche provenienti da fonti non rinnovabili [68], a condizione però che non producano energia da fonti non rinnovabili. In conclusione, le comunità energetiche sono accomunate dall’essere qualificabili come imprenditori energetici [69], mentre le stesse sono differenziate in base al tipo di energia e alla fonte produttiva dell’energia che trattano nelle loro attività economiche [70]. In effetti, le CEC devono essere imprenditori elettrici, mentre le CER devono essere imprenditori (rectius, almeno produttori) energetici da fonti rinnovabili. Le comunità energetiche possono esercitare le seguenti attività aventi a oggetto energia: (i) generazione (o produzione); (ii) distribuzione; (iii) aggre­gazione (cioè combinazione di più quantità o di energia prodotta o di energia domandata al fine della successiva, rispettivamente, vendita o acquisto in qualsiasi mercato dell’energia); (iv) gestione della domanda (cioè variazione del fabbisogno di energia dei consumatori rispetto ai loro modelli di consumo normali o attuali, ad esempio mediante contatori intelligenti, contratti di fornitura con prezzi dinamici, contratti con aggregatori); (v) stoccaggio [cioè, o differimento del consumo di energia a un momento successivo alla sua produzione (ad esempio [continua ..]

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6.2.3. La loro struttura democratica.

Solo alla CER il legislatore unionale impone di corrispondere a un «soggetto giuridico … autonomo» [art. 2, punto 16), direttiva 2018/2001/UE]. Il requisito dell’autonomia è qui da intendersi come necessaria struttura democratica della CER, come chiarisce il considerando 71 della medesima direttiva: «le comunità di energia rinnovabile dovrebbero poter mantenere la propria autonomia dai singoli membri e dagli altri attori di mercato tradizionali che partecipano alla comunità in qualità di membri o azionisti, o che cooperano con altri mezzi, come gli investimenti» [86]. Dal citato considerando 71 traggo la conclusione che la CER dovrà mantenersi non solo democratica internamente, ma anche indipendente esternamente. Il che significa, ad esempio, che una CER non potrà sottoporsi, nemmeno contrattualmente, ad attività di direzione e coordinamento esercitata da altri enti, almeno quando ciò comporti l’ingresso in un gruppo verticale in qualità di ente coordinato. A certe condizioni, invece, potrebbe essere legittimo che una comunità energetica, specialmente se con altre comunità, faccia parte di gruppi paritetici ai sensi dell’art. 2497-septies c.c. La necessaria struttura democratica della CER è sinergica con il fatto che la stessa CER deve corrispondere a un progetto di energia comunitaria, come spiegherò più avanti [87]. Se è vero che democrazia significa non solo voto capitario ma anche partecipazione dei membri dell’ente alla relativa vita associativa, la comunità energetica, se in forma cooperativa, potrà utilizzare (specialmente se avesse tanti so­ci o soci con differenti interessi rispetto all’attività mutualistica svolta) l’i­sti­tuto delle assemblee separate ai sensi dell’art. 2540 c.c. (ad esempio suddivi­dendo i soci in ragione della loro vicinanza ai diversi impianti energetici appartenenti alla stessa comunità) [88]. Benché non imposto dalla direttiva, per incrementare il carattere comunitario della relativa impresa, la CER potrebbe concepire forme di coinvolgimento dei beneficiari (attuali o potenziali) dei beni o servizi dalla stessa prodotti; il che corrisponderebbe a un dovere giuridico, se la CER fosse costituita in forma di impresa sociale non cooperativa, ai sensi dell’art. 11 d. lgs. 3 [continua ..]

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6.2.4. La titolarità degli impianti di produzione energetica.

In forza dell’art. 2, punto 16, lett. a), direttiva 2018/2001/UE, le CER devono produrre energia da fonti rinnovabili mediante impianti «che appartengono e sono sviluppati» dalla stessa CER. A mio parere, l’appartenenza degli impianti alla CER può discendere non solo da un titolo attributivo della relativa proprietà e del relativo possesso (come quando la CER costruisse per proprio conto o acquistasse l’impianto di produzione energetica, magari anche da un ente pubblico o da una società di diritto privato ma a controllo pubblico) [89], ma anche da un titolo attributivo della sola legittima detenzione, se il relativo proprietario fosse un ente pubblico (come quando la CER costruisse o sviluppasse e gestisse un impianto di produzione energetica a seguito di apposita concessione amministrativa, eventualmente in partenariato pubblico privato [90]) [91]. La CER potrà produrre energia da fonti rinnovabili soltanto mediante propri impianti che siano stati: (i) costruiti dalla CER ovvero costruiti da altri ma acquistati successivamente dalla CER; (ii) sviluppati solo dalla CER, una volta che tali impianti appartengano a questa; nello sviluppo in parola farei rientrare tutti gli interventi straordinari sugli impianti che dovranno essere decisi dai competenti organi della CER; (iii)        manutenuti e gestiti dalla CER, ovvero manutenuti e gestiti da terzi sotto il controllo della CER. Di contro, le CEC sono libere di non produrre energia (nemmeno quella elettrica) e, se decidono di farlo, possono produrla usando impianti altrui, magari solo degli stessi membri della CEC. Nel promuovere le CER sarebbe utile concepire delle soluzioni legali per incentivare (o almeno non ostacolare) [92] l’apporto a titolo di proprietà degli impianti di produzione energetica appartenenti ai membri della CER. Il che determinerebbe una serie di indubbi vantaggi non solo per la CER, ma anche per i suoi membri; questi ultimi, infatti, potrebbero ad esempio beneficiare della più articolata e/o specializzata organizzazione della CER al fine di manutenere gli impianti oggetto di cessione. Se la CER fosse costituita in forma societaria, il passaggio di proprietà dell’impianto di produzione energetica potrebbe avvenire mediante un conferimento di beni in natura, con la conseguente applicazione della relativa disciplina societaria. Secondo il [continua ..]

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6.2.5. La presenza di una comunità territorialmente definita.

La CER, diversamente dalla CEC, deve essere un soggetto giuridico che «è effettivamente controllato da azionisti o membri che sono situati nelle vicinanze degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili che appartengono e sono sviluppati dal soggetto giuridico in questione» [art. 2, punto 16), lett. a), direttiva 2018/2001/UE]. A mio parere, l’esposto requisito della vicinanza deve essere inteso in senso fisico [94]; detto altrimenti, i membri della CER devono trovarsi (se persone fisiche, di regola, almeno risiedere, cioè stabilmente stare) nello stesso territorio (da delimitare legalmente [95], senza però pregiudicare la capacità imprenditoriale della CER) nel quale la comunità energetica abbia collocato i propri impianti di produzione energetica. Solo in questo modo, infatti, si rispetta il fatto che una CER sia e rimanga una comunità locale [96] – insieme inscindibile di territorio e di soggetti in esso operanti – e rappresenti realmente un progetto di energia comunitaria. Dunque, nel caso di specie, energia comunitaria è da intendersi nel significato più pregiante possibile: energia (cioè un bene di interesse generale o di comunità, nel senso che interessa, attualmente o potenzialmente, direttamente o indirettamente, tutti i componenti di una comunità [97]) prodotta in una comunità (intesa come territorio), da una comunità (intesa come ente produttore governato da una comunità), per una comunità (intesa come insieme di persone fisiche stabilmente legate a un territorio, eventualmente tramite enti costituiti da loro stesse) [98]; il che è garantito dal fatto che la CER deve essere un’orga­niz­zazione aperta [99] e, conseguentemente, le persone fisiche (con capacità di agire) appartenenti a un dato gruppo di persone determinato territorialmente potrebbero coincidere con la compagine della CER che produce energia in quella e per quella comunità [100]. Tenuto conto del tenore dell’art. 2, punto 16), lett. a), direttiva 2018/2001/UE, il diritto nazionale che attuerà questa disposizione potrà limitarsi a richiedere il requisito della vicinanza sopra precisato non già a tutti i membri della CER ma solo a coloro i quali siano in grado di controllare «effettivamente» la CER [101]. Legando [continua ..]

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7. La doverosa promozione in favore delle comunità di energia rinnovabile.

Una volta ricordato che una delle strategie di lungo periodo dell’Unione europea è ridurre al minimo il consumo di energia (rectius, di prodotti energetici ai sensi dell’art. 2, lett. d), regolamento 1099/2008/CE) e aumentare al massimo la produzione di energia rinnovabile (rectius, di energia da fonti rinnovabili), si capisce la ragione, secondo la quale l’Unione europea imponga agli Stati membri di promuovere solo le CER e non anche le CEC [113]. In effetti, come analiticamente esaminato sopra, il diritto unionale (i) caratterizza le CEC come imprese elettriche e le CER come imprese energetiche e (ii) impone solo alle CER di produrre energia esclusivamente da fonti rinnovabili. Che gli Stati membri dell’Unione europea debbano promuovere le CER con appositi regimi di sostegno è provato, confrontando l’art. 16.1 direttiva 2019/944/UE con l’art. 22.4 direttiva 2018/2001/UE: la prima disposizione si limita a stabilire che gli Stati membri prevedano «un quadro normativo di riferimento per le comunità energetiche dei cittadini»; la seconda disposizione, invece, impone ai predetti Stati di fornire «un quadro di sostegno atto a promuovere e agevolare lo sviluppo delle comunità di energia rinnovabile», il quale, tra l’altro, deve garantire la disponibilità di «strumenti per facilitare l’accesso ai finanziamenti e alle informazioni» per le CER. Ogni volta che gli Stati membri elaboreranno regimi di sostegno in favore delle CER, tali regimi dovranno essere concepiti non solo osservando (ovviamente) gli artt. 107 e 108 T.F.U.E. (cioè la disciplina unionale sugli aiuti di Stato), ma anche consentendo loro «di competere alla pari con altri partecipanti al mercato per l’ottenimento» del relativo sostegno (art. 22.7 direttiva 2018/2001/UE). Sarà in ogni caso compito dei legislatori nazionali ovviare agli svantaggi legati alla restrittiva disciplina delle comunità energetiche, affinché queste possano effettivamente operare nel sistema energetico e siano in esso pienamente integrate (considerando 71 della direttiva 2018/2001/UE). I principi essenziali del quadro nazionale di sostegno per le CER (il cui con­tenuto minimale per gli Stati membri è fissato dall’art. 22.4 direttiva 2018/2001/UE) e la loro attuazione devono far parte del PNIEC, in forza del combinato disposto [continua ..]

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8. Tempi e modi di recepimento del diritto unionale sulle comunità energetiche.

Dopo aver ricostruite le fattispecie dei due modelli di comunità energetiche contemplate nella direttiva 2018/2001/UE e nella direttiva 2019/944/UE, prima di trattare il possibile loro recepimento in Italia, occorre chiarire quando e come le fattispecie in parola dovranno entrare a far parte del nostro ordinamento [114]. L’Italia deve adeguare il proprio ordinamento alla direttiva 2019/944/UE entro il 31 dicembre 2020 e alla direttiva 2018/2001/UE entro il 30 giugno 2021. Il prescritto adeguamento avverrà recependo entrambe queste direttive con la prossima legge di delegazione europea 2019 e, dunque, sia osservando i termini, le procedure, i princìpi e i criteri direttivi generali di cui agli artt. 31 e 32 l. 24 dicembre 2012, n. 234, sia osservando i princìpi e i criteri direttivi specifici della predetta legge di delegazione. Il disegno di legge destinato a diventare la legge di delegazione europea 2019 è stato comunicato alla Presidenza del Senato della Repubblica il 14 febbraio 2020 (d.d.l. n. 1721 Senato della Repubblica, XVIII legislatura) e contiene i seguenti principi e i criteri direttivi specifici: per le CER l’art. 5, primo comma, lett. f), prescrive di «individuare misure incentivanti per la promozione delle comunità di energia rinnovabile volte a favorire la partecipazione delle comunità locali alla realizzazione degli impianti, valorizzando la rete elettrica esistente e massimizzando l’utilizzo locale della relativa produzione energetica, con conseguente minore utilizzo della rete elettrica derivante da sistemi di generazione diffusa»; per le CEC l’art. 12, primo comma, lett. a), «in coerenza con le modalità e gli obblighi di servizio pubblico», prescrive di «definire la disciplina relativa alle comunità energetiche dei cittadini, attive nell’ambito della generazione, dell’approvvigionamento, della distribuzione, dell’accumulo, della condivisione, della vendita di energia elettrica e della fornitura di servizi energetici, ivi inclusi i servizi di efficienza energetica e di ricarica dei veicoli elettrici, valorizzando la rete elettrica esistente e assicurando un’adeguata partecipazione ai costi di sistema». Purtroppo, i riportati principi e criteri specifici sono assolutamente inidonei a indicare all’aspirante legislatore delegato la cornice capace di garantire un recepimento [continua ..]

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9. Le comunità energetiche italiane tra modello base e modello agevolato.

Al fine di evitare un inutile (se non dannoso) affastellamento di nuovi modelli imprenditoriali, con una moltiplicazione di corrispondenti discipline, ritengo auspicabile che il Governo attui la direttiva 2018/2001/UE e la direttiva 2019/944/UE, introducendo non tanto un nuovo tipo di organizzazione imprenditoriale, quanto due modelli organizzativi (uno non incentivato e l’altro incentivato) utilizzabili da soggetti giuridici costituitisi secondo schemi generali (corrispondenti ad autonomi tipi negoziali) già regolati dal nostro diritto comune. Detto altrimenti, come è accaduto di recente per le società benefit ai sensi del­l’art. 1, trecentosettantaseiesimo comma e ss., l. 28 dicembre 2015, n. 208 o per le imprese sociali ai sensi del d. lgs. n. 112/2017, così, in occasione del recepimento delle due direttive sopra ricordate, suggerisco la prossima previsione di due nuove qualifiche imprenditoriali – quella di CEC e quella di CER – che potrebbero combinarsi con la disciplina degli schemi organizzativi generali di diritto comune giudicati compatibili con i requisiti specifici di fonte unionale prescritti per le comunità energetiche. In ragione delle somiglianze e delle differenze delle CEC e delle CER già esaminate, è ipotizzabile una costruzione di queste due nuove qualifiche imprenditoriali in rapporto non già di insieme e di sottoinsieme [124], bensì di insiemi che si intersecano. In effetti, tenuto conto degli elementi che le compongono, né la qualifica CEC né la qualifica CER può essere considerata come un sottoinsieme rispetto all’altra qualifica [125]. Nonostante manchi un rapporto di insieme e sottoinsieme tra CEC e CER, atteso che il diritto dell’Unione europea impone agli Stati membri di promuovere e agevolare le sole CER, reputo razionale recepire la direttiva 2018/2001/UE e la direttiva 2019/944/UE, prevedendo due modelli di comunità ener­ge­tiche: uno non agevolato, avente (quasi) tutti i requisiti strutturali e funzionali che accomunano le comunità energetiche, corrispondente alla CEC; l’altro agevolato, contenente ulteriori requisiti, corrispondente alla CER [126].

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10. I tratti comuni delle comunità energetiche italiane.

Dal diritto unionale delle comunità energetiche ricostruito nella prima parte del presente saggio faccio discendere che alle CEC e alle CEC di diritto italiano devono essere richiesti i seguenti sette elementi: (i)    un’autonoma soggettività giuridica di diritto privato, di modo che ogni comunità energetica corrisponda a un ente collettivo di diritto privato; (ii)   uno scopo principale corrispondente alla fornitura non già di profitti finanziari ai membri della comunità, bensì di benefici ambientali, economici o sociali vuoi ai membri della relativa comunità vuoi al territorio e alla popolazione in cui opera tale comunità; dunque, ogni comunità energetica deve essere un ente non lucrativo [127]; tuttavia, ciò non significa – come ho già precisato [128] – che sia preclusa una limitata divisione degli utili tra i membri di tali comunità; (iii)  una struttura aperta sia in entrata sia in uscita per i relativi membri; (iv)  l’impossibilità di essere controllate all’interno da amministrazioni pubbliche; (v)   l’impossibilità di essere controllate dall’esterno da chiunque; (vi)  una compagine di membri composta osservando le diverse regole previste dal diritto dell’Unione europea per le CEC e per le CER; (vii) l’esercizio almeno di un’impresa energetica, sempre nel rispetto della differenziata disciplina unionale concepita per le CEC e per le CER. In aggiunta ai sette elementi sopra elencati, le CER di diritto italiano si con­traddistingueranno per questi ulteriori tre elementi: (i)    una loro struttura democratica interna [129]; (ii)   un’eventuale presenza tra i loro membri degli enti pubblici, la cui partecipazione deve però essere promossa e agevolata dai pubblici poteri [130]; (iii)  una loro multiforme promozione e agevolazione pubblica [131]. A mio parere, la direttiva 2019/944/UE, se inquadrata nel Clean Energy Package (con il quale si è tra l’altro inteso offrire più soluzioni organizzative ai consumatori attivi e, in particolare, ai prosumatori [132]), non impedisce di essere recepita nel nostro ordinamento in modo da estendere espressamente l’ambito di applicazione delle CEC anche alle imprese energetiche non elettriche. Anzi, una [continua ..]

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10.1. I possibili contratti istitutivi.

Sulla base dei vincoli derivanti dal diritto unionale, le comunità energetiche disciplinate dal nostro ordinamento non potranno essere costituite secondo uno dei seguenti contratti: (i)    il contratto di rete (ai sensi dell’art. 3, 4-ter comma e ss., d.l. 10 febbraio 2009, n. 5) e il contratto di consorzio (ai sensi degli artt. 2612 ss. c.c.), dai quali può crearsi un nuovo soggetto giuridico di diritto privato, poiché i membri della comunità possono non essere qualificati come imprenditori o professionisti secondo il codice civile italiano, mentre questi due contratti impongono ai relativi paciscenti di rivestire la qualifica civilistica di imprenditore o, di recente (grazie all’art. 12, terzo comma, l. 22 maggio 2017, n. 81), di professionista; (ii)   il contratto di società consortile in forma di società lucrativa (ai sensi dell’art. 2615-ter c.c., secondo uno dei tipi societari ivi ammessi), se è vero che i relativi soci devono essere imprenditori o, di recente (sempre grazie all’art. 12, terzo comma, l. n. 81/2017), professionisti, mentre i membri della comunità energetica possono non esserlo; (iii)  il contratto di società lucrativa (ai sensi della disciplina civilistica dei relativi tipi societari), se è vero che la comunità non può avere come scopo principale quello di dividere gli utili tra i membri della comunità [133]; (iv)  il contratto di società lucrativa benefit, poiché questo modello societario, declinabile in uno dei sei tipi di società lucrativa, deve comunque rispettare l’art. 2247 c.c. [134] e perciò avere come obiettivo principale la distribuzione degli utili tra i relativi soci. Le comunità energetiche di diritto italiano saranno invece compatibili con i seguenti contratti: (i)    il contratto di società cooperativa (così come regolato negli artt. 2511 ss. c.c.), se è vero che il relativo ente è libero di non perseguire lo scopo lucrativo e può avere come soci persone fisiche, enti di diritto pubblico o privato, consumatori e imprenditori; (ii)   il contratto di società cooperativa benefit, per le stesse ragioni esposte nel precedente punto (i); (iii)  il contratto di società cooperativa di comunità (per ora disciplinato soltanto in alcune [continua ..]

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10.2. Il loro carattere aperto.

Come già anticipato [141], le comunità energetiche devono essere organizzazioni completamente aperte sia in entrata, sia in uscita. L’idea del legislatore unionale, infatti, è che si possano avere mercati energetici concorrenziali solo garantendo al consumatore di cambiare liberamente il proprio fornitore (cioè venditore o rivenditore) di energia o il proprio aggregatore di servizi energetici [142]. Se ciò è vero, sostengo che il membro della comunità che non sta avvalendosi di alcun servizio di fornitura o di aggregazione può non essergli riconosciuto il recesso ad nutum, quando sceglie il proprio fornitore o aggregatore, non essendovi nel caso di specie alcun cambio di erogatore del relativo servizio. In altra occasione [143] ho scritto che nel codice civile mancano modelli organizzativi idonei a costituire enti collettivi strutturalmente e necessariamente aperti (cioè riconoscenti un diritto soggettivo di ingresso all’estraneo all’ente). Dunque, nel significato poc’anzi precisato, non sono aperti nemmeno gli enti in forma di associazione o di cooperativa [144]. Tuttavia, usando uno qualsiasi dei modelli organizzativi sopra indicati come compatibili con le comunità energetiche, si può rendere strutturalmente a­per­ti i corrispondenti enti mediante apposite clausole statutarie. In effetti, l’at­to costitutivo di una cooperativa, di un’associazione, di una fondazione e di una società (in forma) lucrativa può legittimamente prevedere che gli aspiranti membri abbiano il diritto azionabile giudizialmente di entrare in essa o di uscire dalla comunità, sempreché costoro o abbiano dimostrato di possedere i requisiti soggettivi per entrarvi, o abbiano espresso la volontà di uscirvi. Tanto per esemplificare, se si vuole garantire il diritto di ingresso, basterà prevedere statutariamente il dovere per l’organo amministrativo di ammettere nella comunità chi sia interessato ad acquistare i beni e/o i servizi energetici prodotti dalla stessa comunità. Il riconoscimento di questo diritto di ingresso nelle comunità in forma di società lucrativa (ma non in quelle in forma di cooperativa, grazie al procedimento di ammissione previsto per queste ultime dall’art. 2528 c.c.) sarà però complicato dal necessario rispetto della [continua ..]

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10.3. I loro scopi mutualistico e altruistico.

Dalla disciplina unionale sulle comunità energetiche ho fatto discendere che esse dovranno avere come membri almeno i consumatori energetici domestici [150], dovranno vendere ai propri membri energia e/o servizi energetici e potranno essere multisettoriali [151]. Dunque, la comunità energetica con scopo mutualistico, se in forma di cooperativa, non potrà essere una cooperativa di lavoro ex art. 2512, primo comma, n. 2, c.c. né una cooperativa di produzione ex art. 2512, primo comma, n. 3, c.c., mentre sarà normalmente una cooperativa di consumo o di utenza ex art. 2512, primo comma, n. 1, c.c. Potrà però accadere che la comunità energetica sia qualificabile come cooperativa mista ex art. 2513, secondo comma, c.c., quando, accanto agli scambi mutualistici coi soci consumatori, vi siano gli scambi mutualistici coi soci lavoratori [152] o coi soci produttori [153]. A mio parere, la risposta agli interessi egoistici dei consumatori domestici costituisce la garanzia del successo delle comunità energetiche perseguenti uno scopo mutualistico; detto altrimenti, solo se i predetti consumatori troveran­no economicamente conveniente instaurare scambi mutualistici con la propria comunità, questa potrà crescere e consolidarsi come stabile ed efficiente progetto di energia comunitaria [154]. La convenienza in parola dovrebbe discendere dal fatto che i consumatori domestici paghino l’energia consumata ad un prezzo il più possibile vicino al relativo costo di produzione [155]; inoltre, gli stessi consumatori dovrebbero beneficiare di ulteriori vantaggi economici nello scambio mutualistico, specialmente se membri di una CER, per eventuali ragionevoli trattamenti favorevoli di natura tributaria [156] e/o tariffaria [157]. In presenza di una comunità energetica con scopo mutualistico sarà centrale disciplinare efficacemente la partecipazione dei soci non solo all’or­ganiz­za­zio­ne societaria [158] ma anche agli scambi mutualistici, di modo da garantire con­temporaneamente coinvolgimento dei soci e sostenibilità economica del­l’im­presa cogestita; circa gli scambi mutualistici ciò potrà avvenire con uno o più regolamenti (necessariamente assembleari, se la comunità è in forma di cooperativa) e/o moduli o formulari (ex art. 1342 c.c.) volti [continua ..]

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11. Possibili promozioni delle comunità di energia rinnovabile italiane.

Come più volte rammentato, la prossima disciplina italiana delle CER dovrà contenere una serie di regimi di sostegno e di promozione di queste comunità [170]. A titolo di esempio, elenco sedici modalità di promozione delle CER: (i)    specifici finanziamenti agevolati e/o erogazioni a fondo perduto per promuovere la costituzione delle CER [171]; (ii)   ricerche (finanziate in tutto o in parte con fondi pubblici) volte a sperimentare progetti sostenibili di energia comunitaria [172]; (iii)  programmi di promozione territoriale, specialmente in zone svantaggiate, come alcuni territori montani [173]; (iv)  azioni volte a promuovere l’ingresso tra i membri delle CER degli enti pubblici locali [174], nel significato che ho provato a precisare altrove [175]; il che, già de iure condito, gode di un particolare favor, se è vero che, in forza del­l’art. 4, settimo comma, d. lgs. 19 agosto 2016, n. 15 (corrispondente al Testo u­nico in materia di società a partecipazione pubblica), le amministrazioni pubbli­che sono legittimate ad entrare in società con personalità giuridica «aventi per oggetto sociale prevalente … la produzione di energia da fonti rinnovabili» [176]; (v)   schemi di convenzioni tra la CER e gli enti pubblici locali, predisposti a livello nazionale e/o regionale [177] (o provinciale in Trentino-Alto Adige/Südtirol); (vi)  la promozione di CER da parte di enti territoriali che abbiano tra loro costituito una oil free zone ai sensi dell’art. 71 l. 28 dicembre 2015, n. 221, il cui secondo comma così la definisce: «un’area territoriale nella quale, entro un determinato arco temporale e sulla base di specifico atto di indirizzo adottato dai comuni del territorio di riferimento, si prevede la progressiva sostituzione del petrolio e dei suoi derivati con energie prodotte da fonti rinnovabili» [178]; (vii) l’attribuzione (mediante comodato, concessione o locazione a canone agevolato) di aree e di beni immobili (anche appartenenti a enti pubblici) [179], i quali siano inutilizzati o utilizzati in modo non ottimale, di modo da poterli recuperare e riusare con finalità di interesse generale [180]; (viii) semplificazioni relative a procedimenti amministrativi (tra cui quelli relativi a contratti [continua ..]

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12. Conclusioni.

L’Italia sarà uno degli Stati membri dell’Unione europea dove avranno maggiore successo le comunità energetiche, come molti osservatori ipotizzano [192], tenuto conto che nel nostro Paese c’è una lunga esperienza di autoconsumo energetico e di cooperazione energetica [193], assieme a una significativa presenza di generazione energetica distribuita? Le comunità energetiche assumeranno un ruolo importante nella futura produzione energetica italiana? Se ciò accadrà, dipenderà certamente sia dalla saggezza del nostro legislatore nel concepire la nuova disciplina delle comunità energetiche, sia dalla capacità della nostra pubblica amministrazione di garantirne e promuoverne l’applicazione. Ma ciò non basterà. Occorrerà anche una sinergica collaborazione delle comunità energetiche sia con i poteri pubblici, sia con gli specialisti del settore energetico, per far sì che gruppi organizzati di cittadini riescano ad esercitare durevolmente imprese collettive energetiche. La speranza, allora, è che le comunità energetiche possano diventare un efficace strumento non solo per tutelare i consumatori nell’Italia del XXI secolo [194], ma anche per realizzare uno sviluppo più sostenibile, essendo esse stesse organizzazioni imprenditoriali più sostenibili [195]. Cinque anni fa proponevo alla nostra Repubblica di promuovere o, almeno, di non ostacolare la costituzione di cooperative energetiche tra consumatori [196]. Oggi l’Unione europea addirittura costringe l’Italia a promuovere tali cooperative. Questa imposizione unionale non significa ovviamente «riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, … a comunità di … utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano … a fonti di energia» (art. 43 Cost.). Ciononostante, il pendolo della Storia ha certamente cambiato direzione, se solo nel 1962, ai sensi dell’art. 43 Cost., l’Italia nazionalizzò la produzione di energia elettrica, tollerando la continuazione di imprese elettriche esercitate da periferiche comunità di utenti in forma di cooperativa.

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NOTE

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