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La responsabilità extracontrattuale delle autorità di vigilanza creditizia nei confronti di risparmiatori e investitori. La giurisprudenza delle Corti europee

Vittorio Santoro, Professore ordinario dell’Università degli Studi di Siena; e-mail: vittorio.santoro@unisi.it. Lo scritto è destinato al Liber amicorum Francesco Vassalli.

Il lavoro si propone di esaminare la responsabilità extracontrattuale delle autorità di vigilanza creditizie nei confronti della clientela bancaria dal punto di vista dell’ordinamento europeo, ai sensi dell’art. 340 T.F.U.E. e della normativa europea di settore. Premesse, al riguardo, alcune considerazioni sulla cessione di sovranità da parte degli Stati dell’eurozo­na, l’a. procede a un’analisi casistica della giurisprudenza delle Corti europee evidenziando una tendenza, seppur “timida”, a limitare la storica (e supposta tale) immunità delle autorità di vigilanza e a riconoscere, pertanto, il diritto al risarcimento quando sussista la violazione di una precisa norma europea che conferisca diritti ai risparmiatori.

PAROLE CHIAVE: responsabilità extracontrattuale - autorità di vigilanza - asset intangibili - procedimenti ablativi

The non-contractual liability of credit supervisory authorities towards savers and investors. The European Courts’ case law

The work aims to examine the non-contractual liability of credit supervisory authorities towards banking customers from the point of view of European law, pursuant to art. 340 T.F.U.E. and the European legislation in the sector. After some considerations on the transfer of sovereignty by the eurozone states, the a. proceeds to a casuistic analysis of the jurisprudence of the European Courts highlighting a tendency, albeit “timid”, to limit the historical (and supposedly so) immunity of the supervisory authorities and therefore to recognize the right to compensation when there is a violation of a specific european rule that confers rights on savers.

Keywords: tort law –  non-contractual liability – supervisory authority – intangible assets – ablative procedure

Sommario:

1. La responsabilità extracontrattuale delle autorità di vigilanza in alcuni ordinamenti europei e nei “principi” del Comitato di Basilea. - 2. Le autorità di vigilanza tra immunità e indipendenza. - 3. La responsabilità extracontrattuale ai sensi dell’art. 340 T.F.U.E. - 4. Il caso Paul. - 5. Giurisprudenza in tema di ablazione dei diritti di proprietà di asset finanziari e sua importanza per il tema della risarcibilità. - 6. La Corte di Giustizia tra continuità e discontinuità: il caso Kantarev. - 7. Il quadro socio-economico e i possibili sviluppi. - NOTE


1. La responsabilità extracontrattuale delle autorità di vigilanza in alcuni ordinamenti europei e nei “principi” del Comitato di Basilea.

Nel quadro dell’ampia cessione di sovranità da parte degli Stati dell’euro­zona, intendo interrogarmi riguardo al se, e in che misura, le Autorità di vigilanza creditizia (e per esse gli Stati nazionali, allorché coinvolte le rispettive Autorità) [1] siano chiamate a risarcire i danni cagionati a terzi (risparmiatori e investitori [2]) nell’esercizio delle loro funzioni [3]. Prima di fare diretto riferimento all’ordinamento europeo, è bene rammentare che, in punto di responsabilità extracontrattuale delle autorità di vigilanza, la risposta degli ordinamenti nazionali è varia e va dalla completa immunità (ad es. Germania), all’obbligo di risarcimento nei limiti del dolo e della colpa grave (ad es. Italia, Francia), all’obbligo di risarcimento per qualsiasi violazione delle disposizioni di legge, anche per negligenza (ad es. Finlandia, Danimarca) [4]. Vale la pena soffermarsi brevemente sulle vicende parallele (ma diverse) della Repubblica Federale Tedesca e della Repubblica Italiana, entrambe da rapportarsi ad interventi della giurisprudenza nazionale a seguito di crisi bancarie fra gli anni ’70 e ’80. In Germania, a seguito del fallimento della Bank­haus Herstatt (1974) [5], il Bundesgerichtshof aveva ritenuto che i depositanti potessero agire in giudizio, a tutela dei propri diritti, contro l’Autorità di vigilanza (Bundesaufsichtsamt) [6]. La reazione del legislatore fu nel senso di riformare il Kreditwesengesetz (1984) stabilendo che l’Autorità di sorveglianza sulle banche dovesse agire solo nell’interesse pubblico [7] non, invece, nell’interesse dei depositanti [8]. In Italia, a seguito della crisi della Banca Privata Italiana, fu emanato il d.m. Tesoro 27 settembre 1974, che consentiva alle banche, che fossero intervenute nel salvataggio di una banca in crisi, di rifinanziarsi presso la Banca d’Italia al tasso dell’1 per cento, in pratica si trattava di un regalo a spese della finanza pubblica [9]. La giurisprudenza italiana, dal canto suo, in assenza di norme specifiche, è stata a lungo propensa a riconoscere una sostanziale immunità alle Autorità di vigilanza [10], argomentando soprattutto riguardo all’ampiezza della discrezionalità tecnica [11]. In tale atteggiamento c’era qualcosa di [continua ..]

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2. Le autorità di vigilanza tra immunità e indipendenza.

Nell’impostazione del Comitato di Basilea l’immunità o, per dirla esattamente con l’espressione dei documenti ufficiali, la “legal protection” delle autorità di vigilanza è funzionale all’indipendenza delle stesse e dovrebbe essere bilanciata dalla responsabilità (accountability) [20]. Immunità e indipendenza, tuttavia, non sono necessariamente correlate perché l’immunità è piuttosto un tratto caratteristico delle Autorità che godono di ampia discrezionalità e di supremazia nei confronti dei soggetti vigilati. Tale è la ragione per la quale il riconoscimento di immunità solitamente ripugna agli ordinamenti democratici, quando poi queste immunità fossero riconosciute alle c.d. autorità indipendenti, occorrerebbe tener da conto che la dottrina più avvertita ha dimostrato da tempo che si arriva al cortocircuito democratico [21]. Infatti, le autorità indipendenti hanno il carattere e i poteri dello Stato ma non la responsabilità, vuoi quella politica in quanto esse sono caratterizzate da un assoluto deficit di rappresentatività, vuoi quella giuridica qualora godano appunto di immunità e i cittadini (risparmiatori, investitori, nel nostro caso) non potrebbero ricorrere al giudice contro gli atti o (soprattutto) le loro omissioni, in quanto i provvedimenti di tali autorità sono diretti alle imprese controllate, pur avendo conseguenze rilevanti anche sulla clientela delle stesse [22]. È interessante notare che in un convegno del 1999 [23] Mario Draghi, da un lato, conveniva che le autorità indipendenti sono parte dell’amministrazione dello Stato di cui, dunque, condividono la natura autoritativa e di preminenza rispetto alle imprese private; ma, d’altro lato, aggiungeva che le autorità indipendenti possono fare un salto di qualità qualora siano attribuiti «i poteri di amministrazione in materia economica, pure in presenza dei necessari controlli, a organismi che siano espressione degli stessi interessi da amministrare». È importante citare la posizione di Draghi in quanto egli è stato uno dei maggiori artefici del Sistema di Vigilanza europeo del quale aveva forse già in mente i tratti fondamentali [24]. Certo Draghi, facendo riferimento agli interessi da am­ministrare, si riferiva [continua ..]

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3. La responsabilità extracontrattuale ai sensi dell’art. 340 T.F.U.E.

Riprendendo il filo del discorso del precedente paragrafo 1, con riguardo alle fonti occorre precisare che la responsabilità extracontrattuale dell’Unione è, in primo luogo, regolata dall’art. 340 (2) T.F.U.E., secondo il quale «l’U­nione deve risarcire conformemente ai principi comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni e dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni». Dunque, le istituzioni europee non godono di alcuna protezione legale per gli atti e le omissioni nell’esercizio dei loro poteri [34]. La giurisprudenza, soprattutto in Bergaderm [35], ha poi esteso gli stessi principi alla responsabilità degli Stati membri, chiarendo che le condizioni, sulla base delle quali questi ultimi sono responsabili, non possono essere diverse da quelle che giustificano la responsabilità della Comunità (ora Unione), in conseguenza le Corti europee sono competenti a giudicare anche riguardo alla responsabilità degli Stati nazionali per violazioni di norme dell’Unione qualsiasi sia la violazione «commessa da uno Stato membro, qualunque sia l’organo di quest’ulti­mo, la cui azioni od omissione ha dato luogo alla trasgressione» [36]. La disciplina della responsabilità extracontrattuale dell’Unione vale anche per la BCE, con la conseguenza che quest’ultima risponde in proprio senza co­involgere la responsabilità dell’Unione [37]. La regola è ribadita dal reg. 1024/2013 SSM del 15 ottobre 2013 (considerando 61) anche nel quadro del Meccanismo di vigilanza unico (MVU); qui, infatti il Consiglio di vigilanza è «un organo interno» della BCE incaricato «della pianificazione e dell’esecuzione dei com­piti attribuiti» a quest’ultima [art. 26 (1) del suddetto regolamento] [38]. Pertanto, sarà la BCE a rispondere per gli atti di propria competenza quali individuati dagli artt. 4 e 6 (5) del regolamento. Infine, nel quadro del Meccanismo di risoluzione unico (MRU), la responsabilità extracontrattuale del Comitato di risoluzione unico (agenzia indipendente che vi è preposta) [39] è regolata dall’art. 87 (3), reg. UE, n. 806/2014, negli stessi termini disposti dall’art. 340 (2) T.F.U.E. Quanto ai «principi comuni ai diritti degli Stati membri» [art. [continua ..]

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4. Il caso Paul.

In Paul i fatti sono i seguenti: il Bundesgerichtshof ha chiesto alla CGUE una pronuncia pregiudiziale (art. 234, ora 267, T.F.U.E.) al fine di decidere sulla richiesta, dei sig.ri Peter Paul e altri, di risarcimento nei confronti della Repubblica Federale tedesca per il tardivo recepimento della direttiva 94/19 (direttiva sulla garanzia dei depositi) e per la carente vigilanza dell’autorità di supervisione creditizia sulla BVH Bank, una piccola banca poi posta in liquidazione [46]. In particolare, la Corte suprema tedesca vuole sapere se la disposizione del diritto nazionale (che stabilisce che le autorità di vigilanza agiscono nell’esclusivo interesse pubblico e pertanto, come detto in precedenza, godono dell’immuni­tà) «debba essere disapplicata a causa del primato del diritto comunitario» [47]. Per comprendere la risposta negativa della CGUE è bene tenere conto che essa segue l’interpretazione della prevalente dottrina, secondo la quale la protezione, offerta dal legislatore europeo ai risparmiatori, è solo indiretta poiché, attraverso il perseguimento della stabilità del sistema creditizio e finanziario, si crea il ragionevole affidamento nel pubblico di una tutela dei loro investimenti o, se si preferisce, si accresce la probabilità che i risparmi siano salvaguardati. Con tale impostazione si confermerebbe per l’ordinamento europeo quanto già si è visto a proposito di quello tedesco, vale a dire che l’unico scopo della legislazione speciale è la protezione dell’interesse pubblico alla stabilità del sistema finanziario [48], l’assunto a me sembra discutibile se espresso in maniera drastica. La CGUE argomenta che la direttiva 94/19 non si oppone all’immunità di cui gode la vigilanza tedesca, perché non dispone un diritto soggettivo dei depositanti alla rapida attuazione delle norme europee. In conseguenza i ricorrenti non potranno ottenere dinanzi ai giudici nazionali nessun risarcimento del danno riguardo al tardivo recepimento della direttiva 94/19 né per carente vigilanza da parte del Bundesaufsichtsamt. Secondo la Corte, l’art. 3, nn. 2-5, della direttiva 94/19, serve solo a «garantire ai depositanti che l’ente creditizio presso il quale essi effettuano il loro deposito fa parte di un sistema di garanzie dei depositi, di modo che sia [continua ..]

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5. Giurisprudenza in tema di ablazione dei diritti di proprietà di asset finanziari e sua importanza per il tema della risarcibilità.

È già emerso nel paragrafo precedente che il punto critico è se e quando l’ordinamento europeo riconosca uno specifico diritto in capo agli individui (persone fisiche e giuridiche), talché le Corti europee possano riconoscerne l’azionabilità. Di là del campo del credito e della finanza, non manca la casistica, anche lontana nel tempo [55], i precedenti riguardo al credito e alla finanza, invece, possono ridursi principalmente a due: il già citato caso Paul e quello Kantarev [56]. Prima di addentrarci nell’esame di questo secondo caso, è utile denotare che una comprensione a tutto tondo del tema postula una prospettiva più ampia, sicché qualche utile osservazione può derivare da quella giurisprudenza (qui anche della Corte europea per i diritti umani) che ha deciso su questioni a monte della richiesta di risarcimento. Mi riferisco alla giurisprudenza che si è occupata di provvedimenti (legislativi, amministrativi ecc.) che si pretendono lesivi del diritto di proprietà (di asset finanziari) di cittadini dell’Unione. Se tale lesione fosse stata riconosciuta le decisioni delle corti avrebbero potuto costituire presupposto per un’azione di risarcimento [57]. In Grainger [58], alcuni azionisti della banca Northern Rock si erano lamentati di essere stati ingiustamente espropriati delle proprie azioni in applicazione della legislazione speciale del Regno Unito emanata per il salvataggio di detta banca. La Corte non ha escluso, in linea di principio, che vi possa essere espropriazione della proprietà delle azioni ma ha interpretato le disposizioni na­zionali come ragionevole contemperamento del diritto di proprietà con l’in­teresse pubblico. I giudici, infatti, scrivono: «The Court observes that it is well established in its case-law that any interference with the right to the peaceful enjoyment of possessions must, indeed, strike a “fair balance” between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual’s fundamental rights (…) there must be a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised by any measure applied by the State». Sembra così raggiunta la consapevolezza che l’interesse pubblico, ragionevolmente individuato dal [continua ..]

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6. La Corte di Giustizia tra continuità e discontinuità: il caso Kantarev.

Nonostante le difficoltà sin qui evidenziate, in Kantarev [68] le tensioni tra stabilità del sistema creditizio e tutela dei risparmiatori sembrano risolversi a favore di quest’ultima [69]. Infatti, la CGUE riconosce al sign. Kantarev il diritto di presentare un ricorso per risarcimento del danno causato dal rimborso tardivo dei depositi; quanto, poi, all’accertamento in concreto della responsabilità per danni dello Stato (la Repubblica di Bulgaria) mediante un ricorso contro l’autorità di vigilanza [70], la questione è rimessa al giudice nazionale che dovrà accertare la sussistenza delle condizioni di risarcibilità quali, tuttavia, individuate dalla giurisprudenza europea in: 1) una violazione sufficientemente precisa di una norma europea; 2) un nesso di causalità produttivo del danno [71]. Il caso nasce dalla domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale amministrativo di Varna (Bulgaria), il quale in buona sostanza chiede se gli artt. 1 (punto 3, i) e 10, par. 1, della direttiva 94/19 concedano ai depositanti il diritto di chiedere il risarcimento alla Repubblica di Bulgaria per violazione, da parte della Balgarska Narodna Banka (BNB) quale autorità competente, del termine per l’accertamento dell’indisponibilità dei depositi presso la Korporativna Targovska Banka. Il sig. Kantarev, al fine di ottenere il risarcimento nel procedimento dinanzi al Tribunale amministrativo, ha sostenuto che nel suo Paese vi è stata un’er­ronea applicazione della direttiva 94/19 e che il rimborso tardivo del suo deposito (dovuto all’effetto di un provvedimento della BNB di risanamento, previsto dalla legge nazionale, per tutelare la banca dall’insolvenza) gli avrebbe causato un danno corrispondente agli interessi di mora. La BNB obietta che la sentenza Paul avrebbe già escluso che il singolo possa far valere la responsabilità di uno Stato membro per un indennizzo superiore a quello previsto dalla rispettiva legge nazionale [72]. Benché l’argomento sia respinto, la Corte fa salvo il precedente affermando che le circostanze da cui sono nate le due controversie sono diverse [73]: mentre in Paul si esclude «che i singoli possano chiedere il risarcimento dei danni causati da una vigilanza insufficiente o carente da parte dell’autorità nazionale di vigilanza sugli [continua ..]

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7. Il quadro socio-economico e i possibili sviluppi.

La decisione Kantarev sembra iscriversi in un clima sociale “nuovo” ove è più probabile che in passato che imprese e privati chiamino le autorità di vigilanza dinanzi al giudice per vedersi riconosciuto un risarcimento pretendendo che vi sia stata una precisa violazione della legge, se non una carenza di vigilanza. Tuttavia, l’allineamento tra interesse alla stabilità finanziaria e tutela dei de­positanti, di cui ho detto già nel paragrafo precedente, dovrebbe indurre a non sopravalutare la portata innovativa della sentenza in esame. Infatti, il riconoscimento del diritto soggettivo del depositante al ristoro, per l’indisponibilità delle sole somme depositate entro la soglia dei 100.000 euro, denuncia anche il limite del diritto stesso [97], ed evidenzia quale sia, nella visione del legislatore europeo, il punto di equilibrio precisamente prestabilito tra l’interesse particolare e quello generale alla stabilità. La sentenza Kantarev potrebbe essere, tuttavia, una tappa di un percorso più favorevole ai risparmiatori: lo stesso riconoscimento del diritto a richiedere i danni agli Stati membri per l’attuazione scorretta della direttiva è un segnale in tale senso [98]. Ribadisco qui quanto già osservato nel primo paragrafo, vale a dire che il principio di accountability delle autorità di vigilanza creditizie implica che esse devono essere sottoposte al pieno controllo giurisdizionale [99] per contrastare i comportamenti più gravi delle stesse, non solo quelli dolosi ma anche quelli gravemente negligenti, ad es. il fatto di non attivarsi difronte a irregolarità accertate o denunciate da terzi, o quello di prendere misure palesemente inadeguate difronte a gravi irregolarità dei soggetti vigilati. Fin qui si è parlato di casi che hanno riguardato la responsabilità degli Stati nazionali per la responsabilità delle rispettive autorità di supervisione creditizia, che il tema possa, in un futuro prossimo, concretamente coinvolgere le autorità creditizie europee è indirettamente testimoniato da quanto scrive la Corte dei Conti europea. Quest’ultima, difatti, in una relazione del 2017 ha osservato: «alla luce della decisione di risoluzione adottata per il Banco Popular Español S.A. nel giugno 2017, sono stati intentati 90 procedimenti legali contro [continua ..]

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NOTE

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