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Vendita dei prodotti agricoli e alimentari, effettività della tutela e pratiche commerciali sleali

Luigi Russo, Professore associato presso la Sapienza Università di Roma

Il lavoro intende esaminare quali forme di tutela siano state predisposte dall’ordinamento, e con quale efficacia, per fronteggiare possibili comportamenti abusivi della parte forte nell’ambito delle relazioni contrattuali della filiera agroalimentare.

E così il presente contributo prende in esame tanto le forme di tutela di natura privatistica (segnatamente risarcitoria) quanto quelle di natura pubblicistica a disposizione dei soggetti lesi da pratiche abusive o scorrette nell’ambito dei contratti di cessione di prodotti agricoli e alimentare. Con riguardo a queste ultime vengono esaminati i casi affrontati dall’Autorità antitrust italiana, cui sono affidati i compiti di vigilanza e sanzionatori sul rispetto del disposto dell’art. 62, d.l. n. 1/2012.

PAROLE CHIAVE: pratiche commerciali scorrette - destinazione agroalimentare

Sale of agricultural and food products, effectiveness of protection and unfair trading practices

This paper aims to examine which forms of protection have been laid down by the legal system, and with what effectiveness, to deal with possible abusive behavior of the strong party in the context of contractual relations in the agri-food chain.

Specifically, the author focuses both on the protection provided by private law (damages in particular) and on that provided by public law to those harmed by abusive or unfair practices in the context of contracts for the sale of agricultural and food products. With regard to public law, the cases handled by the Italian Antitrust Authority – a body with sanctioning and control tasks – are examined.

Keywords: unfair commercial practices – agri-food aim

Sommario:

1. Introduzione. - 2. L’effettività della tutela offerta dall’art. 62, d.l. n. 1/2012: il private enforcement. - 2.1. Segue: il public enforcement. - 3. La casistica del 2019: l’istruttoria relativa alla commercializzazione del latte ovino destinato alla produzione di pecorino romano DOP. - 3.1. Segue: i resi del pane fresco imposti da operatori della GDO ai relativi fornitori. - 3.2. Segue: il caso del grano “senatore Cappelli”. - 4. L’AGCM e il “significativo squilibrio” di potere negoziale. - NOTE


1. Introduzione.

Come il titolo del presente contributo lascia trasparire, si intende qui affrontare la tematica della contrattazione della filiera agroalimentare, e segnatamente le tutele approntate per fronteggiare possibili comportamenti abusivi della parte forte della relazione contrattuale, dando sostanzialmente per presupposta la disciplina della fattispecie astratta prevista dal legislatore, focalizzando l’attenzione, invece, sulla sua concreta applicazione e sugli esiti che questa può comportare a carico della o delle imprese che hanno contravvenuto alle prescrizioni normative al fine di verificare, al tempo stesso, l’altro lato della medaglia, e dunque quale tutela l’apparato normativo è effettivamente in grado di offrire alla parte che ha subito uno o più abusi all’interno della relazione negoziale comportante la cessione di prodotti agricoli o alimentari. E così, l’oggetto del presente contributo è rappresentato non tanto dall’esa­me della disciplina vigente (essenzialmente, l’art. 62, d.l. n. 1/2012) o, quanto a quella collegata all’implementazione di quella unionale [1], de jure condendo in tema di pratiche commerciali sleali nei contratti di vendita dei prodotti agricoli e alimentari, esame già operato in altre sedi, cui conviene rinviare [2], quanto dall’analisi di una prospettiva diversa: la verifica, in particolare, del se e come tale disciplina sia in grado di garantire una tutela efficace ed effettiva a favore dei soggetti nel cui interesse essa è stata adottata. È, purtroppo, frequente imbattersi in discipline normative anche complesse e suggestive che risultano, però, di difficile implementazione e/o di scarsa efficacia ed applicazione concreta. L’effettività della tutela rappresenta, così, un parametro necessario per valutare l’efficacia dell’apparato normativo a monte ed è, peraltro, vale la pena rammentarlo, oggetto di prescrizioni di rango costituzionale. Il riferimento è non solo alla costituzione italiana, ma anche a quanto disposto dall’art. 19, par. 1, TUE, a riprova dell’essenzialità della verifica circa l’idoneità di ogni norma giuridica a poter essere concretamente applicata e a raggiungere gli obiettivi che la medesima si prefigge. L’effettività della tutela offerta dalle norme è data, di regola, [continua ..]

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2. L’effettività della tutela offerta dall’art. 62, d.l. n. 1/2012: il private enforcement.

Fatti questi rilievi preliminari, è dunque ora possibile entrare nel merito della tutela concretamente ottenuta sin qui dalle parti colpite da condotte abusive alla luce dell’impianto normativo esistente, per poi svolgere qualche considerazione finale in ordine a quella che potrà essere la tutela a seguito dell’attuazione, nel nostro ordinamento, della direttiva dell’Unione europea n. 2019/633 volta a contrastare le pratiche commerciali sleali nei contratti della filiera agroalimentare. Come espressamente statuito dal decimo comma dell’art. 62, è sempre fatta salva la possibilità, per i soggetti che si ritengano lesi da comportamenti illeciti della controparte contrattuale, chiedere tutela risarcitoria e, probabilmente, anche volta all’invalidazione delle clausole che costituiscano estrinsecazione di abusi ad opera della parte più forte. Tuttavia, i costi del ricorso alla tutela giudiziaria, i tempi di questa, l’alea sempre insita nel giudizio e, soprattutto, il necessario “venire allo scoperto”, rendono tale ipotesi più teorica che uno strumento di effettiva tutela della parte danneggiata [14]. Ed infatti, la giurisprudenza relativa ad azioni invalidanti o risarcitorie fondate sull’art. 62 è pressoché inesistente, a distanza di oltre sette anni dalla sua entrata in vigore. Merita, però, di essere segnalata una decisione della Corte d’Appello di Trento, la quale ha il pregio di aver approfondito l’indagine sul significato da attribuire all’obbligo di forma scritta stabilito dal primo comma dell’art. 62. Con sentenza 27 maggio 2019, n. 62, la Corte trentina rileva che il vincolo della forma scritta è stato normativamente previsto quale strumento avente «funzione di riequilibrio delle asimmetriche posizioni negoziali dei contraenti conseguenti alla loro differente collocazione sul mercato. Tale funzione si concreta nell’imposizione al contraente forte di vincoli ulteriori rispetto a quelli propri del diritto comune e che si traducono in obblighi di forma oltre che di trasparenza, di completezza dell’oggetto contrattuale ed, infine, di contenuto. In particolare il vincolo della forma va inteso secondo quella che è la descritta funzione propria della norma. Ciò significa che tale requisito opera quale elemento non strutturale ma piuttosto funzionale del contratto. [continua ..]

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2.1. Segue: il public enforcement.

Dall’entrata in vigore della disciplina di cui all’art. 62 (ottobre 2012) fino a tutto l’anno 2018 la sua concreta applicazione è risultata estremamente limitata: in tale arco temporale si registrano i soli casi “Eurospin”, conclusosi con l’archi­via­zio­ne, e quello afferente a “Coop Italia” e ad altre società, relativo ad un macrosco­pico caso di abuso posto in essere ai danni di un commerciante di pere. Il primo procedimento [19] era stato aperto ipotizzando una violazione del secondo comma dell’art. 62 in relazione alla previsione contrattuale di oneri a carico di taluni fornitori a titolo di “servizio di segreteria” o “di centrale” e di “premi di fine periodo”, che facevano sospettare l’imposizione di condizioni negoziali ingiustificatamente gravose da parte dell’operatore della GDO. Ad esito dell’istruttoria, l’Autorità ha escluso che gli oneri denunciati potessero costituire frutto di abusi ai danni dei fornitori, avendo accertato, tra l’altro, che non si trattava di oneri creati ex novo, e che essi costituivano effettivamente un corrispettivo richiesto a fronte di prestazioni concretamente erogate in favore dei fornitori e che erano stati oggetto di negoziazione tra le parti. Il secondo [20] ha accertato, come detto, l’avvenuta violazione di plurimi divieti posti dall’art. 62 da parte delle società Coop Italia soc. coop. a r.l., consorzio di secondo grado cui aderiscono più di cento cooperative di consumo, e Centrale Adriatica s.c. a r.l., anch’esso consorzio costituito da nove cooperative di consumo, ai danni di una società di capitali attiva nella lavorazione, nel confezionamento e nel commercio all’ingrosso di prodotti ortofrutticoli freschi, in particolare fornitore di pere nel periodo 1998-2014 dei consorzi di cui sopra. Quest’ultimo procedimento, conclusosi con l’accertamento della violazione di diversi precetti dell’art. 62, secondo comma, da parte degli operatori della GDO, è del tutto significativo della scarsa efficacia della normativa applicata: basti pensare che pur avendo applicato i massimali delle sanzioni allora previste, queste risultano del tutto irrilevanti per realizzare l’auspicata funzione “punitiva” e deterrente per l’impresa che abbia posto in essere [continua ..]

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3. La casistica del 2019: l’istruttoria relativa alla commercializzazione del latte ovino destinato alla produzione di pecorino romano DOP.

Nell’anno in discorso si è registrato, innanzitutto, il provvedimento di non luogo a procedere dell’AGCM 12 giugno 2019, n. 27805 [24], in relazione all’istruttoria aperta in ordine ai prezzi imposti dai caseifici e dai trasformatori ai produttori di latte ovino destinato alla produzione di pecorino romano DOP, di cui si dubitava della loro ingiustificata gravosità perché inferiori ai costi medi di produzione. La pronuncia fa seguito ad un “accordo” [25] sui prezzi di vendita intervenuto tra i produttori di latte, da un lato, e i caseifici e trasformatori, dall’altro, fortemente voluto – se non “imposto” – dal Ministero degli Interni e dal MIPAAF, anche allo scopo di porre termine alle fortissime tensioni che si erano manifestate in Sardegna, quale Regione in cui è ubicata la grande maggioranza di produttori di materia prima. L’Autorità ha, così, colto al balzo l’accordo concluso tra le parti su input dei Ministeri di cui sopra per chiudere una tormentata vicenda; anche se, a ben vedere, l’intesa sui prezzi, eccezionale e transitoria, intervenuta nel marzo 2019, non ha eliso la eventuale illiceità delle pratiche pregresse: ed invero, le condotte abusive contestate riguardavano i mesi da dicembre 2018 a febbraio 2019, mentre l’accordo concluso a seguito dell’intervento del Governo ha stabilito i nuovi prezzi, superiori ai costi medi di produzione, a partire da febbraio 2019 [26]. L’Autorità, dunque, a rigore ben avrebbe potuto – e dovuto – anziché ritenere essere venuti i meno i presupposti da cui muovevano le contestazioni che avevano indotto l’Autorità ad aprire l’istruttoria, “alla luce dei principi di economicità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa” (così il par. 52), accertare nel merito la dedotta illiceità della pratica posta in essere nel periodo antecedente la produzione degli effetti della successiva intesa intervenuta tra le parti; così come, del resto, è stato fatto nel successivo caso relativo al grano senatore Cappelli, di cui si dirà tra breve, in cui l’Au­to­rità ha, viceversa, ritenuto ininfluente la dichiarazione del soggetto “indagato” di voler regolarizzare, per il futuro, il suo comportamento, concludendo il [continua ..]

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3.1. Segue: i resi del pane fresco imposti da operatori della GDO ai relativi fornitori.

Nel Bollettino 15 luglio 2019, n. 28, sono stati pubblicati alcuni provvedimenti dell’AGCM assunti a conclusione di più procedimenti istruttori [29] aventi ad oggetto una serie di condotte del tutto similari tenute da diversi operatori della GDO in relazione ai rapporti di fornitura di pane fresco: è emerso, infatti, che in via sostanzialmente generalizzata numerose imprese della GDO imponevano alla quasi totalità dei loro fornitori di pane fresco (e dunque da consumare in giornata) di provvedere al ritiro del pane fresco rimasto invenduto nella giornata, comportanti lo smaltimento del reso a carico dei fornitori stessi [30], e il riaccredito alla catena distributiva del prezzo corrisposto per l’acqui­sto della merce restituita. All’esito dell’istruttoria, e dopo aver immancabilmente accertato la sussistenza di uno significativo squilibrio di potere contrattuale tra le parti interessate [31], l’Autorità ha ritenuto che tali condotte commerciali si sostanziassero nell’imposizione di condizioni ingiustificatamente gravose ai danni dei fornitori del pane fresco, tali da trasferire, inoltre, ingiustificatamente a questi ultimi un rischio commerciale tipico dell’attività distributiva, con conseguente violazione delle lett. a) ed e) del secondo comma dell’art. 62, di cui l’AGCM conferma la natura speciale rispetto alla fattispecie dell’abuso di dipendenza economica di cui all’art. 9, l. n. 192/1998 e il diverso ambito di azione rispetto al divieto di abuso di posizione dominante, con la conseguente non necessità di dimostrare la sussistenza dei presupposti richiesti, invece, da tali diverse disposizioni [32]. Non sono state accolte, così, le argomentazioni difensive degli operatori della distribuzione volte, tra l’altro, a sostenere che il prezzo di vendita comprendeva una specifica remunerazione dell’attività di ritiro e di smaltimento dell’invenduto e che l’obbligo di reso sarebbe stato oggetto di effettiva negoziazione (anziché di imposizione) tra le parti.

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3.2. Segue: il caso del grano “senatore Cappelli”.

Infine, un ulteriore provvedimento è stato adottato nel novembre 2019 [33] a carico della Società Italiana Sementi s.p.a. (SIS), quale licenziataria esclusiva del CREA per la produzione e vendita a terzi delle sementi della varietà di grano “senatore Cappelli”. In quest’ultimo caso, l’Autorità ha accertato la sussistenza di tre pratiche commerciali vietate, previo – anche in questo procedimento – accertamento di un significativo squilibrio di potere negoziale delle parti interessate [34], consistenti: a) nella subordinazione della fornitura del seme alla conclusione di accordi con cui il coltivatore si impegnava a conferire l’intera produzione di granella prodotta con l’utilizzo delle sementi acquistate alla stessa SIS, con conseguente violazione delle lett. c) e d) del secondo comma dell’art. 62; b) nel ritardare o rifiutare in maniera ingiustificata la fornitura di seme a taluni coltivatori richiedenti, con conseguente violazione della lett. e) del secondo comma dell’art. 62; c) nell’avvenuto, significativo, aumento dei prezzi delle sementi rispetto a quelli praticati dal precedente licenziatario in assenza di giustificazioni di tipo economico e/o tecnologico, con conseguente violazione della lett. a) del secondo comma dell’art. 62. In ordine a tale provvedimento, senza entrare nel merito dello stesso, da un lato non può dubitarsi dell’assoggettabilità dei contratti di vendita alle verifiche di cui all’art. 62 in relazione al loro oggetto, dal momento che questo era costituito da sementi di grano e, dunque, da un prodotto incluso nell’allegato I al TFUE e, come tale, agricolo. Appare, invece, sorprendente come non sia stato oggetto di specifiche eccezioni, e comunque di indagine da parte dell’Autorità, il profilo soggettivo relativo ai contratti de quibus: la peculiarità del caso è data dal fatto che la parte acquirente era rappresentata da imprenditori agricoli quando, usualmente, il produttore agricolo nelle relazioni commerciali oggetto di potenziale scrutinio ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 62 assume la veste di parte cedente. Non è tale particolarità, peraltro, a creare perplessità, dal momento che l’art. 62 non distingue a seconda della posizione assunta dal produttore agricolo nel contratto di [continua ..]

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4. L’AGCM e il “significativo squilibrio” di potere negoziale.

Merita, infine, di essere sviluppata una considerazione conclusiva relativa a tutti i procedimenti sopra ricordati: in ognuno di essi, infatti, l’AGCM ha sempre provveduto preliminarmente ad accertare la sussistenza o meno di una situazione di significativo squilibrio di potere negoziale tra le parti della o delle relazioni contrattuali considerate e ciò in quanto tale accertamento è stato ritenuto essenziale per poter fornire le tutele previste dalla disciplina del­l’art. 62. Ciò è stato fatto, in misura ridotta e solo accennata, stante l’interruzione dell’istruttoria a seguito delle intese raggiunte, nel caso del latte ovino (ma v. riff. nel par. 48); in quello relativo agli obblighi di reso del pane fresco (per tutti, si v. i parr. 182 ss. del provvedimento reso nel procedimento AL15A) e, da ultimo, in quello relativo alle vicende che hanno interessato il grano “senatore Cappelli” (par. 117 ss.): occorre, al riguardo, domandarsi se tale attività istruttoria effettivamente possa o debba considerarsi atto necessario per poter ravvisare la sussistenza di condotte vietate dal secondo comma dell’art. 62, o se si tratti di attività sostanzialmente sovrabbondante, svolta per acquisire ogni elemento utile a meglio inquadrare la fattispecie concreta. Nei procedimenti relativi ai resi del pane fresco l’accertamento di una situazione di significativo squilibrio è ritenuto dall’AGCM “rilevante ai fini dell’applicabilità dell’art. 62” [40]. Nel provvedimento relativo al grano “senatore Cappelli” l’Autorità ribadisce che l’art. 62 “presuppone la sussistenza di un significativo squilibrio di potere contrattuale tra le parti” [41]. Nel provvedimento di archiviazione del procedimento AL21 sui prezzi del latte in Sardegna l’Autorità ha ribadito che i divieti di cui all’art. 62, d.l. n. 1/2012, e all’art. 4 del d.m. n. 199/2012 postulano la presenza di un significativo squilibrio di potere negoziale tra le parti [42]. Simili considerazioni vennero svolte già nel procedimento Coop Italia: v. parr. 65 ss. in cui si legge che “unico presupposto previsto dal Decreto di attuazione dell’articolo 62 è la presenza di uno significativo squilibrio nelle rispettive posizioni di forza commerciale” (par. 68). L’art. 2 del [continua ..]

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NOTE

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