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Concorrenza tra piattaforme di smistamento della domanda di taxi e concorrenza tra tassisti: l'applicazione del diritto antitrust al conflitto tra Mytaxi e le cooperative radiotaxi

Vincenzo Meli

L’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha avviato un’offensiva nei confronti delle cooperative di radiotaxi che adottano regole e comportamenti volti a dissuadere i propri soci dall’aderire alle nuove piattaforme digitali di smistamento delle chiamate. Ha così condannato le intese verticali tra cooperative di tassisti nei mercati di Roma e Milano e avviato procedimenti per abuso di posizione dominante e intese orizzontali in altri contesti territoriali. Lo scritto prende spunto dai procedimenti in questione, per svolgere osservazioni sul conflitto tra cooperative e Mytaxi e sulla tutela della concorrenza tra piattaforme e di quella tra tassisti, alla luce del diritto antitrust, della disciplina delle cooperative e di quella in materia di trasporto pubblico locale di persone mediante taxi.

PAROLE CHIAVE: diritto della concorrenza - servizio taxi - piattaforme digitali - accordi restrittivi

Competition between taxi-hailing platforms and competition in taxi services: the application of antitrust law to the dispute between Mytaxi and taxi cooperatives

The Italian Antitrust Authority has launched an offensive against radiotaxi cooperatives that adopt rules and behaviors aimed at deterring their members from adhering to the new digital call sorting platforms. The IAA thus condemned the vertical agreements between taxi drivers’ cooperatives in the markets of Rome and Milan and initiated proceedings for abuse of a dominant position and cartelization in other territorial contexts. annulled the decisions on vertical agreements. The paper takes cue from the aforementioned proceedings, in order to make observations on the conflict between the cooperatives and Mytaxi and on the protection of competition between platforms and that between taxi drivers, in the light of antitrust law as well as of the regulation of cooperatives and that providing in the field of local public transport of people by taxi.

KEYWORDS: antitrust law – taxi services – digital platforms – anticompetitive agreements

Sommario:

1. Le istruttorie dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato sulle cooperative di radiotaxi. - 2. La concorrenza tra piattaforme nel contesto conflittuale del mercato del trasporto a mezzo taxi. - 3. La vicenda Mytaxi nelle giurisprudenze austriaca e tedesca. - 4. Concorrenza tra piattaforme e concorrenza tra tassisti. Forme giuridiche dell'esercizio dell'attività di trasporto. - 5. Caratteristiche e natura giuridica delle clausole restrittive adottate dalle cooperative di radiotaxi. - 6. Illegittimità per oggetto o per effetto delle clausole di non concorrenza. - 7. Giustificabilità del ricorso a clausole specificamente anticoncorrenziali? Valutazione antitrust dei divieti di concorrenza e disciplina delle cooperative. - 8. Le cooperative di produzione e lavoro - NOTE


1. Le istruttorie dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato sulle cooperative di radiotaxi.

Tra il 2018 e l’inizio del 2019, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha avviato quattro istruttorie volte ad accertare la contrarietà alla nor­mativa antitrust delle azioni intraprese dalle cooperative di radiotaxi per contrastare l’affermarsi di imprese, in primis Mytaxi Italia s.r.l., offerenti piattaforme di smistamento delle chiamate dei taxi alternative a quelle utilizzate nell’ambito delle medesime cooperative. Le istruttorie coprono praticamente tutte le fattispecie del diritto antitrust, avendo ad oggetto ora intese, sia orizzontali, sia verticali, ora l’abuso di posizione dominante. I due primi procedimenti, riguardanti la maggiori cooperative di radiotaxi operanti a Roma e Milano si sono già conclusi con due provvedimenti gemelli, deliberati il 27 giugno 2018 [1]. Con essi, l’Autorità ha ritenuto che le cooperative abbiano posto in essere intese verticali con i propri soci, soci in formazione e tassisti non soci, che utilizzano i loro servizi su base contrattuale, nel “mercato della raccolta e dello smistamento della domanda del servizio taxi”. Tali intese si sostanziano nella “previsione, negli atti che disciplinano i rapporti tra le predette società e i tassisti aderenti, di clausole che individuano specifici obblighi di non concorrenza” e sono state dichiarate illegittime perché “nel loro insieme […], sono suscettibili di produrre effetti anticoncorrenziali impedendo od ostacolando l’ingresso sul mercato di nuovi operatori”. Accertata l’infrazione, l’Autorità ha ritenuto le intese non gravi e di breve durata. Non ha pertanto irrogato alcuna sanzione pecuniaria, ma solo disposto l’inibitoria. I provvedimenti sono stati impugnati dalle cooperative e il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, dopo averli sospesi in via cautelare, li ha annullati [2]. Il 10 ottobre 2018 l’Autorità ha avviato un’istruttoria, stavolta per abuso di posizione dominante, nei confronti della Società Cooperativa Taxi Torino [3]. Questa, sempre a seguito dell’ingresso della piattaforma Mytaxi nel mercato cittadino e dell’adesione ad essa di alcune decine di propri soci, ha inserito nello statuto – nel quale era già presente un generico divieto di concorrenza riproduttivo dell’art. 2527, [continua ..]

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2. La concorrenza tra piattaforme nel contesto conflittuale del mercato del trasporto a mezzo taxi.

All’origine di tutti i procedimenti, conclusi e in corso, vi sono segnalazioni di Mytaxi Italia s.r.l., società del gruppo automobilistico Daimler AG, nata nel 2009, la quale ha sviluppato un’applicazione (di recente ridenominata Free Now) per smartphone o tablet, che consente al cliente in cerca di un taxi di individuare quello più prossimo, tra quanti aderiscono alla piattaforma, indirizzandogli la richiesta del servizio. La app consente anche il pagamento della corsa e la formulazione di un giudizio sul servizio ricevuto. L’attività di inter­mediazione di Mytaxi viene remunerata in misura percentuale sul compenso pagato al tassista dal cliente. Il modello, che annovera ormai numerosi esempi, è quello delle cd. imprese-piattaforma, le quali intermediano nella prestazione di servizi su base decentrata, mettendo in contatto peer to peer domanda e offerta di un servizio. Mytaxi, dal punto di vista economico, è definibile come matchmaker (o anche multisided platform) [10]. Per gli utenti, tale tecnica di reperimento dei taxi si pone attualmente come parallela a quelle tradizionali, e cioè la chiamata telefonica ad una centrale radiotaxi operante nel territorio comunale o il contatto diretto con taxi in sosta negli appositi parcheggi o in transito. Dai provvedimenti – e dalle istruttorie attualmente in corso – emerge una strenua resistenza delle cooperative di radiotaxi all’introduzione di sistemi di intermediazione tra utenti e tassisti alternativi a quelli da esse gestiti, che investe anche modalità più tradizionali di smistamento della domanda, come il numero telefonico unico, messo a disposizione dalle amministrazioni comunali. Caratteristica che accomuna tali piattaforme – pur basate su strumenti tecnologici radicalmente differenti – è la trasversalità: sono cioè piattaforme “aperte”, in quanto non offrono il servizio a soggetti affiliati, bensì a tutti i tassisti operanti nel territorio comunale che desiderino aderire al sistema, siano o meno essi già soci o partner contrattuali di cooperative o utilizzatori anche di altri sistemi di intermediazione. Tale resistenza non può spiegarsi se non si comprende la natura essenziale del conflitto, in un contesto di trasformazione di un mercato certamente ingessato dalla [continua ..]

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3. La vicenda Mytaxi nelle giurisprudenze austriaca e tedesca.

Allo scontro tra Mytaxi e le cooperative di radiotaxi si è già assistito nel­l’ambito di altri ordinamenti, nei quali la giurisprudenza si è orientata in vario modo. In Austria, l’autorità della concorrenza aveva nel 2012 adottato un provvedimento con il quale contestava come abuso di posizione dominante alle centrali di radiotaxi la decisione di escludere i tassisti che aderivano alle piattaforme digitali. Le corti hanno però ribaltato il verdetto [21]. Il caso è interessante perché, se l’autorità austriaca aveva ragionato, al pari della nostra, in termini di coesistenza dei servizi, valorizzando, appunto, l’ef­fetto pro-efficientistico dell’incremento complessivo delle corse, le corti, eludendo la questione concorrenziale portata alla loro attenzione, hanno ragionato in termini di alternativa tra piattaforme. Hanno così escluso l’illecito perché ciascun tassista, in quell’ordinamento, può, con la propria licenza, gestire più autovetture (e, dunque, può con alcune aderire alle centrali di radiotaxi e con altre alle piattaforme digitali aperte) e perché il vincolo contrattuale con le centrali è di durata molto breve (un mese). Ai giudici austriaci è sfuggito, dun­que, il pregiudizio che la parcellizzazione dei servizi di reperimento e chia­mata dei taxi reca all’efficiente offerta del servizio di trasporto. In Germania, invece, la controversia tra Mytaxi e le centrali di radiotaxi ha visto queste ultime soccombere [22]. Sulla questione ha avuto già modo di pronunciarsi anche il Bundesgerichtshof, con una sentenza che ha escluso l’ille­gittimità degli sconti applicati alla clientela di Mytaxi [23]. In tutti i casi decisi in tali giurisdizioni, tuttavia, v’era la prova che le cooperative di radiotaxi avevano posto in essere una attiva opera di dissuasione dei propri aderenti, attraverso la messa in atto di strumenti sanzionatori, giungendo fino all’esclusione dei soci che avevano aderito alla piattaforma aperta. La fattispecie evocata era l’abuso di posizione dominante, analogamente a quanto avviene nell’istruttoria dell’Autorità nei confronti del radiotaxi torinese [24]. Nelle istruttorie sulle intese verticali attuate dai radiotaxi di Roma e Milano, invece, non emerge che nei confronti dei [continua ..]

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4. Concorrenza tra piattaforme e concorrenza tra tassisti. Forme giuridiche dell'esercizio dell'attività di trasporto.

Come visto, l’Autorità ha considerato oggetto della tutela concorrenziale il mercato dello smistamento delle chiamate e, quindi, espresso un giudizio di illegittimità nei confronti delle clausole adottate dalle cooperative di radiotaxi “che individuano specifici obblighi di non concorrenza”, dove la specificità riguarda la preclusione della sola concorrenza tra piattaforme chiuse e piattaforme aperte [26]. È opinione di chi scrive che, in realtà, rispetto al primo profilo, l’approccio scelto dall’Autorità si sia rivelato ingiustificatamente limitativo e, rispetto al secondo, la valutazione delle clausole sia stata condotta in modo sostanzialmente indifferenziato, mancando del tutto un loro esame analitico. L’avere im­boccato tali strade ha, in qualche modo, costretto l’Autorità a formulare una generale valutazione di illegittimità per l’effetto degli accordi verticali tra cooperative e tassisti, aggravando notevolmente l’onere probatorio che, ad avviso del giudice amministrativo, non è stato adeguatamente assolto. Una prima critica che si può muovere all’impianto stesso dei provvedimenti sui radiotaxi romani e milanesi è di essersi limitati a considerare l’impatto concorrenziale delle clausole di non concorrenza esclusivamente con riferimento al mercato di smistamento delle chiamate dei taxi e di avere ragionato unicamente in termini di dualismo tra piattaforme aperte e piattaforme chiuse [27]. Certo, questa era la direzione impressa dal segnalante, comprensibilmente interessato unicamente a poter svolgere la propria attività. Con ciò, però, il servizio di trasporto e le implicazioni concorrenziali rispetto ad esso restano confinati sullo sfondo. L’avere isolato il tema della concorrenza tra piattaforme chiuse e piattaforme aperte, anziché considerare in una visione più ampia il problema della compartimentazione dell’offerta del servizio di trasporto attraverso la chiusura delle piattaforme di smistamento della domanda, rappresenta il maggior limite della spiegazione dell’intervento fornita nei diversi procedimenti, conclusi e in corso. Cogliere invece il legame tra ostacolo alla concorrenza fra piattaforme e preclusione al libero esercizio dell’attività di trasporto ha conseguenze importanti sulla stessa definizione [continua ..]

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5. Caratteristiche e natura giuridica delle clausole restrittive adottate dalle cooperative di radiotaxi.

Qui si apre lo spazio per la seconda considerazione critica suggerita dagli interventi posti in essere dall’Autorità. Essa, infatti, ha omesso di condurre un esame analitico delle disposizioni restrittive riscontrate negli statuti, al fine prioritario di isolare quelle che esplicitamente “individuano specifici obblighi di non concorrenza”. Le ha etichettate tutte, indistintamente, come obblighi di non concorrenza. Come è noto, ai fini del diritto delle intese, l’espressione “obbligo di non concorrenza” ha però un significato piuttosto ampio. L’art. 1, comma 1, lett. d), del Reg. 330/2010 in materia di esenzione delle restrizioni verticali, comprende sotto tale espressione “qualsiasi obbligo, diretto o indiretto, che impone all’acquirente di non produrre, acquistare, vendere o rivendere beni o servizi in concorrenza con i beni o servizi oggetto del contratto, ovvero qualsiasi obbligo, diretto o indiretto, che impone all’acquirente di acquistare dal fornitore o da un’altra impresa da questo indicata più dell’80% degli acquisti annui complessivi dei beni o servizi contrattuali e dei loro succedanei effettuati dall’acquirente stesso sul mercato rilevante, calcolati sulla base del valore o, se è normale prassi del settore, del volume dei suoi acquisti relativi all’anno civile precedente”. Non solo, dunque, l’obbligo di non concorrenza si può esprimere nel divieto di chi sia vincolato ad un accordo verticale di esercitare effettivamente attività in concorrenza con quella del proprio partner contrattuale, in proprio, ovvero agendo quale partner di soggetti concorrenti del partner contrattuale, ma anche semplicemente nell’obbligo di approvvigionarsi per la quasi totalità del proprio fabbisogno presso il proprio partner contrattuale. Se si osservano gli atti oggetto di indagine da parte dell’Autorità, si eviden­zia una certa varietà di previsioni che possono essere ricomprese nella suddetta lata definizione di “obbligo di non concorrenza”. All’interno degli statuti delle cooperative e dei regolamenti sulla fornitura dei servizi si possono infatti, in linea di massima, distinguere due tipologie di restrizioni (talvolta sovrapponentisi all’interno dello statuto di una medesima organizzazione): a) divieti il cui contenuto letterale si [continua ..]

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6. Illegittimità per oggetto o per effetto delle clausole di non concorrenza.

Ci si deve a questo punto chiedere se fosse davvero inevitabile valutare per l’effetto tutte le clausole di non concorrenza sopra indicate. È nostra opinione che l’Autorità si sia così, almeno in parte, inutilmente complicata il compito e che la necessità di esprimere talune valutazioni, che il giudice amministrativo ha ritenuto non sufficientemente supportate da riscontri istruttori, sia frutto, come anticipato, di un’analisi non adeguatamente specifica del materiale oggetto di indagine, così come alla mancata considerazione delle più ampie implicazioni anticoncorrenziali delle pratiche in valutazione, anche alla luce del contesto normativo di riferimento. Sono tali scelte ad aver condotto l’Autorità sull’accidentato sentiero della valutazione di illegittimità per effetto di tutte le clausole indagate, con il risultato di aggravarne oltre il dovuto l’onere probatorio. Almeno parte delle disposizioni statutarie delle centrali di radiotaxi contenenti divieti di concorrenza avrebbero invece potuto essere valutate come illegittime per l’oggetto. Il che, tra l’altro, avrebbe potuto condurre ad una valutazione differenziata delle posizioni dei soggetti indagati. Non ci si può certo nascondere che l’individuazione del discrimen tra le intese illegittime per oggetto e quelle per le quali sia necessario valutare l’effetto sia materia tradizionalmente controversa. Per giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, l’espressione “oggetto” si riferisce “agli scopi perseguiti dal­l’accordo come tale, alla luce del contesto economico in cui esso deve essere applicato” [40]. Ne deriva che “Non è necessario che la concorrenza sia effettivamente impedita, ristretta o falsata, né che sussista un nesso diretto fra tale decisione e i prezzi al dettaglio. Inoltre, sebbene l’intenzione delle parti non costituisca un elemento necessario per determinare la natura restrittiva di un accordo, nulla vieta alla Commissione o ai giudici dell’Unione di tenerne conto” [41]. Il problema è che, se la distinzione teorica delle due fattispecie è chiara, difficile è definire in concreto quali intese siano da considerare illegittime per oggetto e quali solo previa valutazione dell’effetto. Ciò perché, anche laddove si [continua ..]

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7. Giustificabilità del ricorso a clausole specificamente anticoncorrenziali? Valutazione antitrust dei divieti di concorrenza e disciplina delle cooperative.

Nella giurisprudenza della Corte di giustizia si ammette che l’illegittimità per oggetto possa essere esclusa solamente in presenza di oggettive giustificazioni [49]. Non pare proprio che, nel caso di specie, se ne possa trovare alcuna – sia sul piano economico, sia su quello giuridico – in grado di sorreggere uno specifico divieto di utilizzare piattaforme alternative a quella fornita dalla cooperativa. Quale giustificazione può avere, del resto, una disposizione che vieti di utilizzare il numero unico comunale, piattaforme digitali alternative o anche servizi un’altra cooperativa, da parte di un tassista che continui regolarmente a pagare i servizi della propria? Sotto il profilo giuridico, posto che l’art. 7 della l. n. 21/1992 afferma che le forme giuridiche adottabili dai “titolari di licenza per l’esercizio del servizio di taxi” sono funzionali al “libero esercizio della propria attività”, difficile è giustificare divieti statutari il cui unico obiettivo è, dal punto di vista dei tassisti, quello di limitare, appunto, tale libero esercizio e il cui solo effetto, dal punto di vista degli utenti, è la frammentazione dell’offerta di servizi di trasporto, che la legge vuole siano esercitati individualmente. Sempre sotto il profilo giuridico, non tiene l’argomento – sollevato praticamente da tutte le cooperative – basato sulla previsione di cui all’art. 2527, comma 2, c.c., a mente del quale: “Non possono in ogni caso divenire soci quanti esercitano in proprio imprese in concorrenza con quella della cooperativa”. Al di là della complessa questione della gerarchia tra divieti antitrust eurounitari e norme interne, il divieto di concorrenza, nell’ampio senso dato alla locuzione dal Regolamento n. 330/2010, non è perfettamente sovrapponibile alla fattispecie costituente il presupposto per l’applicazione della disposizione codicistica. Tale norma si applica esclusivamente all’esercizio, da parte del socio, di una attività concorrente. Ed è superfluo ribadire che l’attività che costituisce oggetto delle cooperative di radiotaxi è altra rispetto a quella esercitata dai tassisti, e ciò esclude l’esistenza di un rapporto di concorrenza. Né il tas­sista, utilizzando strumenti [continua ..]

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8. Le cooperative di produzione e lavoro

Opportuno è, a margine, chiedersi se spazi di concorrenza analoghi a quelli sopra individuati sussistano laddove si sia invece in presenza di cooperative di produzione e lavoro “a proprietà collettiva”, ovvero, di altro ente associativo diverso, al quale il tassista abbia scelto di conferire la licenza (art. 7, comma 1, lett. b), e comma 2, l. n. 21/92). Come è noto, le cooperative di produzione e lavoro sono quelle nelle quali “il rapporto mutualistico abbia ad oggetto la prestazione di attività lavorative da parte del socio, sulla base di previsioni di regolamento che definiscono l’organizzazione del lavoro dei soci” (art. 1, comma 1, l. 3 aprile 2001, n. 142, Revisione della legislazione in materia cooperativistica, con particolare riferimento alla posizione del socio lavoratore). Sulla base di quanto previsto dalla legge, tra esse e il socio lavoratore intercorre un duplice rapporto: il primo è quello nascente dal vincolo associativo; il secondo è un rapporto di lavoro, che può essere di tipo subordinato, autonomo o parasubordinato, a seconda di quanto previsto dal regolamento interno, che tali cooperative devono obbligatoriamente adottare. Sulla base della configurazione di tale rapporto di lavoro vengono determinati diritti e doveri del socio lavoratore. Nel caso dei tassisti, indipendentemente dal tipo di relazione lavoristica intercorrente tra cooperativa e soci, come si è visto, “il servizio non viene svolto direttamente dal tassista ma dalla cooperativa di produzione e lavoro che, quale soggetto a ‘proprietà collettiva’, ha la proprietà dei veicoli adibiti a taxi e la disponibilità delle licenze conferite dai titolari” [56]. Difficile ritenere che, in questo caso, la tutela della concorrenza nel mercato del trasporto possa vedere tra i players i tassisti soci di quell’ente associativo. Operatore in quel mercato, in questi casi, non è più il tassista, bensì la cooperativa, proprietaria degli autoveicoli e conferitaria delle licenze. In questa ipotesi, tra l’altro, si potrebbe ritenere pienamente applicabile l’art. 2527, secondo comma, c.c. (e, laddove il rapporto di lavoro fosse configurato come lavoro subordinato, potrebbe venire in questione, prima ancora, l’obbligo di fedeltà del lavoratore, di cui all’art. [continua ..]

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NOTE

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